Bezpłatna biblioteka techniczna

Administracja państwowa i gminna. Notatki z wykładu: krótko, najważniejsze

Katalog / Notatki z wykładów, ściągawki

Komentarze do artykułu

Spis treści

1. Skróty i skróty
2. Administracja publiczna: aspekt teoretyczny i metodologiczny (Istota administracji publicznej. Prognozowanie, planowanie i programowanie w administracji publicznej)
3. Historyczny aspekt teorii administracji publicznej
4. System organów rządowych w Federacji Rosyjskiej (System organów rządowych we współczesnej Rosji. Organy rządu federalnego Rosji)
5. Polityka publiczna: aspekt merytoryczny (Metodologia polityki państwa. Proces realizacji polityki państwa. Rodzaje i kierunki polityki państwa. Realizacja polityki państwa we współczesnej Rosji)
6. Reforma administracyjna w Federacji Rosyjskiej (Istota i główne elementy reformy administracyjnej. Powiązania reform administracji publicznej. Reforma służby cywilnej)
7. Tendencje w rozwoju stosunków federalnych (Terytorialna organizacja władzy i formy rządów. Współczesny federalizm: pojęcie, zasady, znaki, kryteria. Konstytucyjne i prawne podstawy współczesnego federalizmu rosyjskiego. Cechy organizacji polityczno-terytorialnej Federacji Rosyjskiej. Etapy rozwoju stosunków federalnych)
8. Organizacja władzy w podmiotach Federacji Rosyjskiej (System regionalnej władzy państwowej. Organy ustawodawcze podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej. Organizacja organów wykonawczych władzy państwowej w podmiotach wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej. Najwyższy urzędnik podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej. Podstawy działalność najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej)
9. Sprawność Administracji Publicznej (Teoretyczne i metodologiczne podejścia do wyznaczania efektywności. Konceptualne modele efektywności. Integralne wskaźniki oceny efektywności administracji publicznej. Wskaźniki efektywności i efektywności działań rządu)
10. Doświadczenia krajowe i zagraniczne w organizowaniu samorządu terytorialnego (Doświadczenia w tworzeniu samorządu lokalnego w Rosji. Analiza porównawcza zagranicznych doświadczeń samorządu lokalnego)
11. Konstytucyjne i prawne podstawy samorządu lokalnego (Podstawy konstytucyjne samorządu lokalnego. Akty regulacyjne organów rządu federalnego w systemie podstaw prawnych samorządu lokalnego. Ustawodawstwo regionalne w systemie podstaw prawnych samorządu lokalnego. Miejskie akty prawne)
12. Jednostka komunalna jako system społeczno-gospodarczy
13. Formy demokracji bezpośredniej w systemie samorządu lokalnego (Formy bezpośredniego wyrażania woli obywateli na szczeblu lokalnym. Terytorialny samorząd publiczny w systemie samorządu lokalnego)
14. System samorządu terytorialnego (Organy samorządu terytorialnego: koncepcja, rodzaje, ogólna charakterystyka. Kompetencje organów samorządu terytorialnego. Struktura organizacyjna administracji samorządowej: obszary doskonalenia. Planowanie działań administracji samorządowej)
15. Fundamenty finansowe i gospodarcze samorządu lokalnego
16. Stowarzyszenia gmin jako forma współpracy międzygminnej

Skróty i skróty

Konstytucja - Konstytucja Federacji Rosyjskiej przyjęta w głosowaniu powszechnym 12 grudnia 1993 r.

Ministerstwo Obrony Rosji - Ministerstwo Obrony Federacji Rosyjskiej.

Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Rosji - Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Federacji Rosyjskiej.

Ministerstwo Finansów Rosji - Ministerstwo Finansów Federacji Rosyjskiej.

Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego Rosji - Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu Federacji Rosyjskiej.

EMERCOM Rosji – Ministerstwo Federacji Rosyjskiej ds. Obrony Cywilnej, Sytuacji Nadzwyczajnych i Pomocy w przypadku Katastrof.

w. - wiek (wieki).

PKB to produkt krajowy brutto.

VTsIK – Ogólnorosyjski Centralny Komitet Wykonawczy.

r. - rok (lata).

inne - inne.

Mieszkalnictwo i usługi komunalne - mieszkalnictwo i usługi komunalne.

Urząd Stanu Cywilnego – wydział rejestracji stanu cywilnego.

historia - historyczny.

Doktorat - kandydat.

kw. m metr kwadratowy.

milion - milion.

miliard - miliard N. mi. - nasza era.

OK. - w pobliżu.

OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju.

n. - przedmiot(y) itp. - inne.

RG - rosyjska gazeta.

RSFSR - Rosyjska Federacyjna Socjalistyczna Republika Radziecka.

pocierać. - rubel(y).

RF - Federacja Rosyjska.

Media – środki masowego przekazu.

WNP – Wspólnota Niepodległych Państw.

socjolog. - socjologiczny.

ZSRR - Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Sztuka. - artykuł(y).

itd. - tak dalej.

czyli - to znaczy.

itp. - tym podobne.

tysiąc - tysiąc.

Bank Centralny Federacji Rosyjskiej - Bank Centralny Federacji Rosyjskiej.

godziny - część (y).

prawny - legalne.

Temat 1. Administracja publiczna: aspekt teoretyczny i metodologiczny

1.1. Istota administracji publicznej

Zrozumienie treści instytutu administracji publicznej wiąże się z definicją pojęcia „zarządzanie”. Z punktu widzenia cybernetyki, w ramach której badane są prawidłowości procesów sterowania we wszystkich typach systemów, zarządzanie - jest to przeniesienie obiektu dowolnego systemu do jakościowo nowego stanu lub zmiana tego stanu w celu osiągnięcia celu systemu. Niezbędnym warunkiem realizacji procesu zarządzania jest obecność trzech obowiązkowych elementów: przedmiotu zarządzania, przedmiotu zarządzania oraz relacji, które powstają między nimi w wyniku zarządzania. Zarządzanie jest charakterystyczne dla systemów technicznych, biologicznych i społecznych. Problematyczny obszar dyscypliny akademickiej obejmuje: zarządzanie społeczne, czyli zarządzanie, w którym między ludźmi rozwijają się relacje podmiotowo-przedmiotowe. W odniesieniu do systemów społecznych definicja pojęcia „zarządzanie” nabiera jakościowo innego charakteru – jest to proces tworzenia celowej interakcji pomiędzy podmiotem a przedmiotem zarządzania w celu osiągnięcia znaczących społecznie wyników [1]. Istota zarządzania społecznego ujawnia się w triadzie właściwości: wyznaczanie celów, organizacja, regulacja.

We współczesnej nauce są różne Klasyfikacja zarządzanie społeczne. W ramach jednej z nich wyróżnia się rodzaje zarządzania społecznego w oparciu o przedmiot zarządzania. Zarządzanie społeczne, którego podmiotem jest państwo (poprzez organy władzy i administracji państwowej oraz ich funkcjonariuszy), wykonujące czynności zarządcze w ustalonym porządku prawnym, jest publiczna administracja. Zarządzanie społeczne prowadzone przez samorządy lokalne w oparciu o formy bezpośredniego wyrażania woli obywateli, w celu samoorganizacji tych ostatnich i rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym, nazywa się Samorząd. Zarządzanie prowadzone przez przedsiębiorcę lub właściciela w celu osiągnięcia zysku jest zarządzanie. Administracja publiczna jest więc rodzajem zarządzania społecznego, którego podmiotem są władze publiczne i ich urzędnicy, a przedmiotem procesy i relacje społeczne.

Różnorodność definicji pojęcia „administracji publicznej” pozwala wyróżnić szeroką i wąską interpretację tej instytucji społecznej. W wąskim znaczeniu administracja publiczna utożsamiana jest ze sferą funkcjonowania władzy wykonawczej. W rozszerzonej interpretacji jest to bezpośrednia działalność wszystkich władz, ich organów i urzędników, polegająca na regulowaniu stosunków społecznych. Podręcznik opiera się na rozumieniu administracji publicznej jako celowego, organizującego i regulacyjnego wpływu państwa (poprzez system jego organów i urzędników) na procesy społeczne, relacje i działalność ludzi. Do szczególnych właściwości administracji publicznej zalicza się:

1) obecność określonego podmiotu - władz publicznych i ich urzędników, których tryb tworzenia i funkcjonowania wyraźnie reguluje Konstytucja, ustawodawstwo federalne i inne regulacyjne akty prawne;

2) podmiot zarządzania ma władzę - administracja publiczna jest sposobem sprawowania władzy państwowej, rozciągającym się na całe społeczeństwo;

3) skalę zjawisk publicznych objętych administracją - administracja publiczna ma na celu koordynację interesów i działań wszystkich obywateli i grup społecznych, zaspokajanie potrzeb całego społeczeństwa, a nie poszczególnych obywateli, w celu ochrony wspólnych interesów;

4) prawo państwa do stosowania metod przymusu w procesie zarządzania.

Jednym z problemów kształtowania się metodologii administracji publicznej w Rosji jest problem relacji między zarządzaniem (administracją) a polityką. Administracja publiczna jako działalność zarządcza obejmuje administrację publiczną i administrację publiczną.

Publiczna administracja praktyczna działalność organów rządowych, proces technologiczny przygotowania, podejmowania i wykonywania decyzji zarządczych jako ogół metod i środków rozwiązywania zadań państwa i jego struktur różnych szczebli, bezpośredni i wyspecjalizowany wpływ organów rządowych na w podległych im organach i podmiotach prowadzona jest na podstawie odpowiedzialności administracyjnej za wykonanie decyzji; zarządzanie administracją publiczną jest interpretowane jako rodzaj działalności państwa w zakresie zarządzania sprawami państwa, w ramach której władza wykonawcza, jej organy i urzędnicy są praktycznie realizowani na wszystkich poziomach struktury administracyjnej państwa [2]. Zarządzanie polityczne to opracowywanie strategii działania państwa, kształtowanie wizerunku i zachowań państwa w stosunkach międzynarodowych i krajowych, nie zawsze ma na celu rozwiązywanie problemów istotnych społecznie.

Obecnie wyraźnie pojawiły się dwa przeciwstawne podejścia do rozważanych problemów. Zwolennicy jednej uważają, że administracja polityczna i publiczna są nie do pogodzenia, rola polityki w administracji publicznej powinna być minimalizowana; zwolennicy innego podejścia uważają administrację publiczną za sposób realizacji strategii politycznej. Sytuację we współczesnej Rosji, gdzie oficjalnie uznawany i promowany jest kurs w kierunku stworzenia dwupartyjnego systemu politycznego, można scharakteryzować jako nadmierne upolitycznienie, raczej „partycjonowanie” aparatu państwowego, a najwyraźniejszym tego przykładem jest aktywność partii Jedna Rosja. Jednocześnie światowa praktyka administracji publicznej ustala, że ​​absolutna otwartość służby cywilnej na wpływy partyjne jest możliwa i konieczna tylko w systemie jednopartyjnym.

W rosyjskiej nauce administracji publicznej formułuje się trzy grupy czynników uniemożliwiających minimalizację zakresu funkcji politycznych służby cywilnej: po pierwsze, wysoki poziom radykalizmu konfrontacji politycznych w społeczeństwie, utrudniający utrzymanie pozycji politycznej neutralność urzędnika; po drugie, wrażliwość stanowiska urzędnika, uzależnienie jego kariery od ewentualnej zmiany na stanowisku kierowniczym, co skłania go do dokonywania wyborów politycznych, w szczególności włączania się w kampanie wyborcze; po trzecie, zależność finansowa urzędnika, która zachęca go do świadczenia bezinteresownych usług politycznych, często ze szkodą dla wykonywania funkcji państwowych [3]. Obecnie kwestia relacji polityki i administracji w procesie administracji publicznej pozostaje otwarta i aktualna.

Cele administracja państwowa wywodzi się z celów państwa i ma strukturę warstwową, której konstrukcja oparta jest na zasadzie „drzewa celów”, co umożliwia prześledzenie relacji i spójności celów o różnym poziomie i treści. Centralne miejsce w hierarchii celów administracji publicznej zajmuje poziom strategiczny – ogólny kierunek polityki państwa. Proces osiągania celu strategicznego przebiega etapami. Biorąc pod uwagę zmieniające się warunki i dostępne zasoby, dla każdego przedziału czasowego formułowane są mniejsze cele - cele operacyjne, których rozwiązanie wiąże się z wyznaczeniem celów taktycznych lub wspierających. W systemie celów administracji publicznej poziom strategiczny zorientowany jest na długookresowy, dlatego jest najbardziej statyczny, cele taktyczne są dynamiczne i często korygowane.

Rodzaje celów administracji publicznej kształtowane są w oparciu o zasadę determinant, gdy w procesie wyznaczania celów jedno wynika z drugiego. Główna klasyfikacja opiera się na funkcjach państwa i sferach życia społeczeństwa: celach rozwoju społeczno-politycznego; cele rozwoju społecznego; cele ekonomiczne, organizacyjne, informacyjne, objaśniające itp. Inne kryteria klasyfikacji: zakres celów (ogólne, prywatne); wyniki (cele końcowe i pośrednie); perspektywa czasowa (doraźna i długookresowa - cele krótkookresowe, średniookresowe, długoterminowe) itp. Cele administracji publicznej są formułowane z uwzględnieniem po pierwsze ich realizmu i rozwiązywalności, a po drugie z uwzględnieniem kolejność osiągania celów, czyli wyznaczanie nowych celów, powinna być poprzedzona osiągnięciem wcześniej sformułowanych, po trzecie, z uwzględnieniem ewentualnej korekty stawianych celów.

Funkcje kontrolne najogólniej można ją scharakteryzować jako stabilne typy aktywności zarządczej podmiotu, realizowane dla osiągnięcia celu. Funkcje administracji publicznej to rodzaje działalności organów i administracji państwowej oraz ich funkcjonariuszy, wykonywane w określony normatywny sposób, mające na celu uregulowanie procesów i stosunków społecznych i niezbędne do osiągnięcia celów. W ramach teorii zarządzania wyróżnia się następujące funkcje: analiza, wyznaczanie celów, prognozowanie, planowanie i programowanie, organizacja, koordynacja, motywowanie (stymulacja), kontrola, regulacja. W odniesieniu do administracji publicznej są one ogólne. Specyficzne funkcje administracji publicznej to np. państwowa regulacja gospodarki, licencjonowanie, przeprowadzanie wyborów i referendów itp. Niektóre funkcje administracji publicznej skupiają się wyłącznie na regulowaniu życia społeczeństwa – są to funkcje społeczne i organizacyjne, inne funkcje to: mające na celu usprawnienie i usprawnienie działań władz publicznych i zarządzania są funkcjami wewnątrzorganizacyjnymi.

Różnorodność funkcji administracji publicznej wiąże się ze stosowaniem różnych metod ich realizacji.

Metody administracji publicznej to sposoby oddziaływania władzy państwa na wektor rozwoju spraw publicznych i państwowych. Pokazują, jak państwo wpływa i kontroluje zachowanie ludzi. W oparciu o metody i techniki, którymi posługują się podmioty administracji publicznej do realizacji swoich celów i pełnienia funkcji, wyróżnia się następujące grupy metod.

1) Metody administracyjne – wymagania regulacyjne państwa, zobowiązujące zarówno podmioty, jak i podmioty administracji państwowej do określonego działania. Opierają się one na porządku przedmiotu zarządzania, ich nieprzestrzeganie pociąga za sobą pociągnięcie do różnego rodzaju odpowiedzialności.

Przykłady. Każdy pracujący obywatel Rosji jest zobowiązany do płacenia podatków do budżetów różnych szczebli, do wymiany paszportu obywatela Federacji Rosyjskiej w wieku 20 i 45 lat, państwo opracowuje pewne zasady, pakiet dokumentów itp. dla Urzędnicy służby cywilnej są zobowiązani do złożenia deklaracji o dochodach za miniony rok kalendarzowy do 30 kwietnia bieżącego roku.

2) Metody ekonomiczne to sposoby tworzenia przez państwo określonych warunków, w których korzystne jest, aby zarządzany obiekt działał tak, jak chce państwo. Takie metody opierają się na obecności obywateli, organizacji i stanie interesów materialnych, które determinują ich działania, a stopień aktywności gospodarczej zależy od rozwoju i wielkości zachęt materialnych.

Przykłady. Opracowanie i realizacja polityki podatkowej państwa; zachęty podatkowe, np. w celu zwiększenia udziału inwestycji zagranicznych w rosyjskiej gospodarce, praktyką jest obniżanie stawki podatku od kapitału zagranicznego, „wakacje podatkowe” dla konkretnych przedsiębiorstw. Stymulowanie rozwoju sektora prywatnego gospodarki rosyjskiej osiągane jest m.in. poprzez udostępnianie nieruchomości państwowej do wynajęcia, koncesji. Innym przykładem jest system państwowego zabezpieczenia społecznego – wypłata podwyższonych i nominalnych stypendiów, emerytur.

3) Metody ideologiczne to celowe moralne i moralne oddziaływanie państwa na świadomość ludzi, propaganda i agitacja państwa. Inną nazwą używaną dla tej grupy metod jest socjopsychologiczna.

Przykłady. Klasycznym przykładem jest ostrzeżenie Ministerstwa Zdrowia i Rozwoju Społecznego Federacji Rosyjskiej o zagrożeniach związanych z paleniem, które muszą być wskazane na każdej paczce papierosów. Reklama społeczna, która stała się częścią życia rosyjskiego społeczeństwa i ma na celu kształtowanie świadomości obywatelskiej i praworządności: „Płać podatki i śpij dobrze”; „Prześlizgując się przez czerwone światło, możesz pożegnać się z białym” i tak dalej; promocja zdrowego stylu życia.

4) Metody prawne to metody administracji państwowej wykonywane w granicach i trybie określonym w Konstytucji, ustawach i innych aktach prawnych obowiązujących na terytorium kraju. Wśród metod prawnych można wyróżnić ustawodawstwo, zarządzanie państwowo-administracyjne, sprawiedliwość i kontrolę.

Przykłady. Stworzenie na podstawie art. 80, 85 Konstytucji Rady Państwa Federacji Rosyjskiej jako organ doradczy Prezydenta Federacji Rosyjskiej w celu ułatwienia wykonywania uprawnień Prezydenta Federacji Rosyjskiej jako głowy państwa.

5) Metody niezgodne z prawem. Wśród nich wyróżnia się dwie podgrupy: organizacyjną i techniczną, które są popełniane zgodnie z normami prawnymi, ale ich postępowanie nie jest szczegółowo uregulowane przez prawo, oraz nielegalne, które są popełniane z naruszeniem obowiązującego ustawodawstwa.

Przykład. W działaniach jednostek Ministerstwa Sytuacji Nadzwyczajnych Rosji w ekstremalnych warunkach stosuje się pozaprawne metody organizacyjne i techniczne. Każda sytuacja awaryjna jest wyjątkowa i żaden akt prawny nie może zapewnić wszystkich możliwych i koniecznych opcji działania lub zaniechania, ich ważności i adekwatności do obecnej sytuacji. Metody nielegalne – stosowanie środków przemocy w celu rozproszenia sankcjonowanego wiecu; nadużywanie środków z budżetu federalnego lub regionalnego przez urzędnika służby cywilnej.

Każda z rozważanych grup metod charakteryzuje się określoną wolą państwa – są to uprawnienia, wymagania, zakazy, odpowiedzialność, kontrola i nadzór itp. W praktyce zarządzania realną uchwalanie i wdrażanie decyzji państwowych jest możliwe tylko na podstawą syntezy różnych metod gospodarowania: obciążenia, a istnieją metody wzmacniające lub zapewniające.

Przykład. Przy tworzeniu Funduszu Stabilizacyjnego Federacji Rosyjskiej główną metodą jest ekonomiczna; wsparcie prawne tego procesu jest metodą prawną pełniącą rolę pomocniczą; środki wyjaśniające prezentowane przez media o potrzebie takiego kroku - metody ideologicznej, która działa jako zapewniająca lub wzmacniająca.

Każda działalność zarządcza prowadzona jest według logicznego schematu: świadomość celów i zadań zarządzania - wybór metody zarządzania - opracowanie i wdrożenie narzędzi zarządzania. Pod narzędzia administracji publicznej rozumiane są sposoby praktycznej realizacji decyzji zarządczej. Wśród narzędzi administracji publicznej można wyróżnić dwie podgrupy: ogólną (powszechną) i lokalną. Ogólne narzędzia zarządzania to istniejące normy i zasady działalności zarządczej, zapisane w aktach prawnych; przybierać formę ustaw, statutów, instrukcji, ograniczeń itp. Lokalne narzędzia zarządzania mają charakter prywatny, wzmacniając realizację ważniejszej decyzji zarządczej i mogą przybierać formę uchwał, rozkazów, rozkazów, transakcji, umów, spotkań itp. narzędzia są drugorzędne w stosunku do decyzji kierownictwa; W zależności od kontekstu można je traktować jako niezależne działania kontrolne wykorzystywane do realizacji innych decyzji zarządczych. Np. ustalone przez państwo zasady rejestrowania aktów stanu cywilnego można zasadnie uznać za kontrolny wpływ państwa na uczestników public relations, rejestracja aktu stanu cywilnego konkretnego obywatela jest narzędziem realizacji zarządzania decyzja.

Pojęcie „narzędzi administracji publicznej” nie doczekało się należytego ujawnienia i refleksji w nauce o administracji publicznej, dlatego też nie ma uznanej klasyfikacji. Kryteria klasyfikacji to:

1) poziom instrumentu administracji publicznej w hierarchii systemu zarządzania – są to instrumenty stosowane na poziomie międzynarodowym, federalnym, regionalnym, branżowe instrumenty zarządzania itp.;

2) formularze dokumentowe instrumentów administracji publicznej są aktami prawnymi; dekrety, rozporządzenia, decyzje organów rządowych; koncepcje rządowe, programy, projekty; budżety państwa; standardy państwowe, certyfikaty jakości, licencje; certyfikaty państwowe; dyplomy państwowe itp.;

3) charakter i zakres oddziaływania instrumentów administracji publicznej – instrumenty ekonomiczne (podatki, stawki płac państwowych, stopa refinansowania Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej, pożyczki wewnętrzne i zewnętrzne itp.), instrumenty organizacyjne (tworzenie, reorganizacja lub restrukturyzacja organów rządowych; powoływanie, relokacja, zwalnianie ze stanowisk w służbie cywilnej itp.), instrumenty polityczne (technologie wyborcze, badania opinii publicznej itp.). [4]

Instrumenty administracji publicznej dzielą się na makroekonomiczne i mikroekonomiczne. Zarządzanie makroekonomiczne odnosi się do zarządzania gospodarką narodową kraju, poszczególnymi sferami życia publicznego, zarówno na poziomie federalnym, jak i regionalnym. Wykorzystuje takie instrumenty administracji publicznej jak: prawne (ustawodawstwo obowiązujące w Rosji), budżety państw, federalne i regionalne programy celowe, strategie rozwoju i prognozy społeczno-gospodarcze, inwestycje publiczne, działalność rządu na krajowym rynku pieniężnym, obsługa długu publicznego, ubezpieczenia i zabezpieczenia, sankcje za niewykonanie obowiązków (kary, grzywny) i wiele innych.Poziom zarządzania mikroekonomicznego obejmuje zarządzanie dużymi przedsiębiorstwami, organizacjami i instytucjami sfery społecznej, strukturami małych i średnich przedsiębiorstw; w procesie takiego zarządzania wykorzystywane są instrumenty dokumentowe, takie jak statuty, licencje, regulaminy zatwierdzane przez organy rządowe, a także instrumenty pieniężne (pieniądze gotówkowe i bezgotówkowe, papiery wartościowe), poziom wynagrodzeń pracowników itp.

Formułowanie celów administracji publicznej, procesu ich osiągania poprzez zastosowanie określonych metod i narzędzi zarządzania, pełnienia określonych funkcji przez władze publiczne i zarządzanie opiera się na wielu zasadach. Zasady jako wytwór świadomej działalności człowieka należy odróżnić od prawidłowości, których działanie nie zależy od ludzi.

Zasady administracji publicznej - są to, co do zasady, ustawowo utrwalone, podstawowe przepisy, zgodnie z którymi kształtuje się i funkcjonuje system administracji publicznej. We współczesnej nauce zasady administracji publicznej dzielą się na trzy bloki: ogólny, organizacyjny i technologiczny oraz prywatny.

Zasady ogólne odnoszą się do treści i celów systemu administracji publicznej, wśród nich są wartości społeczne (humanizm, demokracja) i społeczno-funkcjonalne (zasada podziału władzy, federalizm, legalność). Działalność wykonawczo-administracyjna, organizacyjna władz państwowych i administracji budowana jest zgodnie z zasadami organizacyjnymi i technologicznymi. Zbiór zasad organizacyjnych i technologicznych reprezentowany jest przez cztery grupy: strukturalno-celowe (hierarchia celów administracji publicznej, kolejność osiągania celów); strukturalne i organizacyjne (jedność systemu administracji publicznej, połączenie kolegialności i jedności dowodzenia w działaniach władz publicznych); strukturalne i funkcjonalne (przypisanie funkcji kierowniczych do kompetencji odpowiedniego organu państwowego); strukturalne i proceduralne (zasada zgodności metod zarządzania z funkcjami organu państwowego). Stosowanie zasad prywatnych koncentruje się na zwiększeniu znaczenia czynnika ludzkiego w procesie administracji publicznej, wśród nich wyróżnia się dwie podgrupy: zasady przeznaczone dla różnych sfer społeczeństwa (planowanie gospodarcze, zasady marketingu) oraz zasady funkcjonowania instytucje państwowe i publiczne (zasady Carnegie, zasady samorządu terytorialnego).

1.2 Prognozowanie, planowanie i programowanie w administracji publicznej

Wykonywanie przez władze publiczne funkcji prognozowania, planowania i programowania zakłada jasne określenie takich sposobów oddziaływania państwa na podmioty gospodarcze oraz takich sposobów wykorzystania zasobów dostępnych w społeczeństwie, które pozwoliłyby na osiągnięcie wyznaczonych celów w możliwie najkrótszym czasie .

Przepowiednia - To rozsądna prognoza rozwoju sytuacji. W procesie administracji publicznej powstają warunki, gdy czynniki niepewności i niekontrolowalności utrudniają tworzenie długoterminowych planów i programów państwowych; wtedy szczególnego znaczenia nabiera prognozowanie, w pewnym stopniu zastępując zarówno planowanie, jak i programowanie.

Prognozowanie w administracji publicznej to naukowa idea rozwoju procesów i relacji społecznych, czasu i charakteru ich zmian. Proces prognozowania nie jest ograniczony sztywnymi ramami czasowymi, wcześniej podjętymi decyzjami, ma charakter wstępny. Prognozy są źródłem informacji przede wszystkim o tych obiektach administracji państwowej, które w istotny sposób wpływają na przebieg wydarzeń społeczno-gospodarczych, a jednocześnie podlegają częściowo (lub nie) wpływowi państwa. Jako czynniki słabo zarządzane (lub niezarządzane) z reguły wyróżnia się czynniki przyrodniczo-klimatyczne, demograficzne, militarno-polityczne, naukowo-edukacyjne, handlowo-oportunistyczne.

W działaniach władz publicznych wykorzystywane są następujące rodzaje prognoz: społeczno-gospodarcze; demograficzny; prognozy zasobów pracy i siły roboczej; prognozy dotyczące zasobów naturalnych; społeczne prognozy makroekonomiczne; makroekonomiczne prognozy koniunktury rynku wewnętrznego i zewnętrznego; prognozy w sferze naukowo-technicznej; wojskowo-polityczny; zagraniczne prognozy gospodarcze. W zależności od charakterystyki czasowej wyróżnia się prognozy krótko-, średnio-, długoterminowe, których przedmiotem mogą być odpowiednio kursy walut, ceny akcji, ceny itp.; tworzenie i dostarczanie nowych rodzajów usług lub produktów, realizacja programu celowego, projektu krajowego itp.; sytuacja demograficzna w kraju, przemiany społeczno-gospodarcze społeczeństwa itp.

Skonsolidowane prognozy makroekonomiczne stały się podstawowym elementem prognozowania państwa, związanym z określaniem oczekiwanego stanu gospodarki kraju oraz identyfikacją trendów w dynamice jej głównych parametrów – PKB, produkcji przemysłowej i rolnej, inwestycji w środki trwałe, realnych dochodów pieniężnych ludności itp. Prognozy makroekonomiczne obejmują opracowywanie prognoz pesymistycznych, optymistycznych i realistycznych. Prognozy makroekonomiczne sporządzane są przy użyciu różnych metod prognostycznych.

Metoda ekstrapolacji opiera się na fakcie, że trajektoria przyszłego rozwoju jest kontynuacją trajektorii rozwoju przeszłego. Prognozowanie ekstrapolacyjne stosuje się do procesów inercyjnych. Metoda prognozowania czynnikowego polega na identyfikacji czynników wpływających na przedmiot prognozy, określeniu rodzaju zależności pożądanych wskaźników od czynników (może być liniowa lub wykładnicza) oraz obliczeniu wartości przewidywanych wskaźników. Metoda prognozowania modelowego jest narzędziem prognostycznym opartym na modelach ekonomicznych i matematycznych. W praktyce administracji publicznej nie znalazła ona szerokiego zastosowania ze względu na złożoność budowy modeli makroekonomicznych odpowiadających modelowanemu obiektowi. W ostatnich latach władze publiczne coraz częściej zaczęły zwracać się ku metodzie prognozowania eksperckiego jako najbardziej uniwersalnej, gdy ekspert sporządza prognozę opartą na doświadczeniu, analogiach i intuicji.

Planowana aktywność - naturalna i niezbędna funkcja podmiotu gospodarowania. W systemie administracji publicznej planowanie jest uniwersalne. Plan to nie tylko pożądany rezultat, ale także sposoby jego osiągnięcia i to jest główna różnica między planowaniem a prognozowaniem. Planowanie jako proces polega na opracowywaniu, kompilowaniu, monitorowaniu postępów realizacji i dostosowywaniu planu. Plany są opracowywane na dowolny okres. Plany krótkoterminowe skupiają się na okresie do jednego roku. Plany średnioterminowe sporządzane są z reguły na okres od roku do pięciu lat. Plany długoterminowe opracowywane są na okres 5-20 lat.

Różne rodzaje opracowywania planów są charakterystyczne dla planowania dyskretnego i planowania ciągłego. W pierwszym przypadku plany są opracowywane „od końca do końca”, gdy jeden plan jest ukończony, zastępuje go inny. W drugim przypadku plan jest okresowo przedłużany jeszcze przed jego zakończeniem. Proces planowania ma charakter wielopoziomowy, dlatego też mamy do czynienia z: planowaniem międzynarodowym (wspólna działalność polityczna, gospodarcza i inna krajów); planowanie państwowe; planowanie sektorowe; planowanie terytorialne; planowanie terytoriów podmiotów gospodarczych. W zależności od przedmiotu planowania i stosowanych wskaźników wyróżnia się planowanie społeczne (dotyczy procesów i obiektów o charakterze społecznym); planowanie produkcji i gospodarki na poziomie makro (ukierunkowane na wzrost gospodarczy); planowanie finansowe państwa (związane z tworzeniem budżetów państwa, funduszy).

Dla współczesnej Rosji istotny jest rozwój następujących form planowania państwowego:

1) koncepcja planistyczna z obowiązkowym zatwierdzeniem na szczeblu państwowym;

2) wytyczne planistyczne państwowe o charakterze długoterminowym;

3) planowanie indykatywne poprzez opracowywanie i przyjmowanie planów indykatywnych na poziomie państwa;

4) państwowe programy celowe;

5) podać planowane zamówienie;

6) kształtowanie budżetu państwa jako planu finansowego państwa;

7) uchwalanie państwowych planów i programów prywatyzacji i użytkowania majątku państwowego;

8) państwowe projekty inwestycyjne i innowacyjne.

Programowanie państwowe często używany jako termin równoważny z planowaniem zorientowanym na program. Metoda programowo-celowa jest głównym sposobem rozwiązywania głównych problemów społeczno-gospodarczych poprzez opracowywanie i wdrażanie przez władze państwowe oraz zarządzanie wzajemnie powiązanymi działaniami programowymi ukierunkowanymi na rozwiązywanie problemów w różnych sferach społeczeństwa. Specyficzne cechy planowania celów programowych to: jasne sformułowanie i usystematyzowanie celów („drzewo celów i zadań”); warunkowość realizowanych działań przez wyznaczone cele (system działań służących realizacji celu); wstępne ustalenie środków i zasobów na realizację działań programowych; systematyczne podejście do zarządzania programem i kontroli realizacji działań przez organy zarządzające.

Istotę podejścia programowego ujawniają pojęcia „obszaru programowego”, „parametrów programu”, „struktury programu”. W ujęciu ogólnym struktura programu obejmuje następujące bloki: docelowy (treść problemu, uzasadnienie potrzeby jego rozwiązania metodami programowymi, cele, zadania, warunki i etapy programu), wykonawczy (system działań programowych ), zasobowej (wielkości, źródła zasobów), organizacyjnej (mechanizm realizacji, organizacja zarządzania i kontroli, ocena skutków, paszport programowy).

Proces tworzenia programu docelowego składa się z następujących etapów: ustalenie celu programu; opracowanie naukowe i projektowe programu (uzasadnienie sposobów jego realizacji); rozwój strukturalny (tworzenie sekcji, budowa struktury wykonawczej programu, uzasadnienie działań programowych); rozwój zasobów (uzasadnienie wielkości i źródeł zasobów niezbędnych do realizacji programu). Nie ma jednolitego algorytmu treści metod opracowywania programów państwowych ze względu na fakt, że opracowanie programu docelowego nie jest procesem liniowym, ale cyklicznym.

Klasyfikacja programów państwowych jest możliwa na następujących podstawach:

1. Zgodnie z obszarem funkcjonalnym programu państwowego:

▪ zorientowany społecznie (społeczny);

▪ naukowo-techniczny (innowacyjny);

▪ inwestycje (reprodukcja);

▪ środowiskowy;

▪ programy zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, zapobiegania i eliminowania skutków sytuacji nadzwyczajnych.

2. Zgodnie z celem realizacji programów państwowych:

▪ terytorialny (regionalny);

▪ przemysł;

▪ programy rozwoju potencjału zasobów;

▪ zagraniczny gospodarczy;

▪ organizacyjne i zarządcze;

▪ marketing.

3. Zgodnie z okresem realizacji programu:

▪ krótkoterminowe, na okres do 3 lat;

▪ średnioterminowy, na okres 3-5 lat;

▪ długoterminowe, na okres powyżej 5 lat.

4. Według stopnia wsparcia państwa:

▪ programy realizowane w całości kosztem budżetu federalnego;

▪ programy wspierane przez państwo przy zaangażowaniu niepaństwowych źródeł finansowania;

▪ wspólne programy terytorialne (programy wspierane przez państwo na rzecz rozwoju społeczno-gospodarczego terytoriów);

▪ programy związane z bieżącą działalnością władz federalnych i kierownictwa.

Ewaluacja programów rządowych obejmuje ocenę przygotowania programu, ocenę realizacji programu, ocenę rezultatów, ocenę opłacalności, ocenę konsekwencji i efektów. Metodologia oceny programu państwowego opracowywana jest na etapie tworzenia samego programu i musi być adekwatna do jego treści. W praktyce z reguły stosuje się:

1) sposób przeprowadzania ocen eksperckich;

2) metody oceny ilościowej. Zmiana wektora rozwoju gospodarki kraju doprowadziła do istotnego wzrostu roli programów państwowych jako instrumentu administracji publicznej, jako sposobu realizacji polityki państwa nakierowanej na skuteczne rozwiązywanie palących problemów rozwoju społecznego i państwa.

Orientacja państwa rosyjskiego na budowanie demokratycznych fundamentów i rozwój stosunków rynkowych z góry wyznaczyła początek procesu kształtowania nowego paradygmatu prognozowania i planowania państwowego, którego podstawą prawną była ustawa federalna z dnia 20 lipca 1995 r. nr 115-FZ „O prognozowaniu państwowym i programach rozwoju społeczno-gospodarczego Federacji Rosyjskiej”. Podano legislacyjną definicję treści pojęć „koncepcja rozwoju społeczno-gospodarczego Rosji”, „program rozwoju społeczno-gospodarczego”, „roczny orientacyjny plan rozwoju społeczno-gospodarczego Rosji”. Zasadnicze zmiany w systemie instytucji administracji publicznej doprowadziły do ​​tego, że zgodnie z Orędziami Prezydenta Federacji Rosyjskiej do Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej opracowywana jest długofalowa strategia rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Federacja Rosyjska i Plan Działań Rządu Federacji Rosyjskiej w celu realizacji tego przesłania.

Temat 2. Historyczny aspekt teorii administracji publicznej

Materiał teoretyczny i empiryczny dotyczący badań w sferze administracji publicznej można pogrupować w kilka bloków chronologicznych, opartych na ewolucji poglądów na państwo jako instytucję polityczną i jego rolę w życiu społeczeństwa.

Pierwszy blok obejmuje dość długi okres czasu - od starożytności do początku XVII wieku, kiedy nie istniała administracja państwowa jako instytucja władzy regulowana prawem. Drugi blok obejmuje okres od XVII do połowy XIX wieku. i wiąże się z powstaniem instytucji administracji publicznej i prawa policyjnego (administracyjnego). Trzeci blok reprezentuje okres od drugiej połowy XIX wieku. aż do pierwszych dziesięcioleci XX wieku. i charakteryzuje się zróżnicowaniem nauk humanistycznych i społecznych, rozwojem faktycznej teorii administracji publicznej. Czwarty blok to lata 20-50 XX wieku, kiedy rozwój koncepcji teorii administracji publicznej wiązał się z rozwojem teorii organizacji. Blok piąty to druga połowa XX - początek XXI wieku, który charakteryzuje się przekonaniem, że administracja publiczna powinna stać się samodzielną dyscypliną naukową o złożonym charakterze. Poniżej przedstawiono charakterystykę głównych kierunków badań problemów administracji publicznej oraz głównych szkół naukowych.

Tabela 1

Główne wektory rozwoju nauki o administracji publicznej

Temat 3. System władz publicznych w Federacji Rosyjskiej

3.1. System władz publicznych we współczesnej Rosji

Na system administracji publicznej składają się podsystemy: instytucjonalny, prawny, funkcjonalno-strukturalny, personalny, komunikacyjny oraz profesjonalny i kulturowy. Podstawą systemu instytucjonalnego jest: Agencja rządowa to podmiot utworzony zgodnie z ustalonym trybem, pełniący jedną lub więcej funkcji w imieniu państwa, posiadający jedność organizacyjną, własne kompetencje i uprawnienia [5]. Główną cechą odróżniającą organy państwowe od instytucji państwowych, organizacji i przedsiębiorstw jest obecność władzy państwowej.

Na cechy organu publicznego składają się następujące elementy:

1) status to prawnie przypisane miejsce określonego organu w jednolitym systemie organów rządowych Rosji;

2) kompetencja – normatywnie ustalony wykaz spraw, do których rozstrzygnięcia organ władzy publicznej ma prawo (upoważniony);

3) uprawnienia – zespół możliwych działań konkretnego organu, do czego ma on prawo i (lub) obowiązek;

4) funkcje to obiektywnie określone rodzaje działalności kierowniczej organu państwowego, jego rola w systemie administracji publicznej;

5) zadania – zespół konkretnych działań, których realizacja wiąże się z wykonywaniem funkcji organu rządowego.

System władz publicznych w Rosji zbudowany jest zgodnie z konstytucyjnie zapisanymi zasadami: demokracja; humanizm; zasada podziału władzy; nadrzędność konstytucji i ustawodawstwa federalnego w całej Rosji; federalizm, w tym integralność państwową Rosji, jedność systemu władzy państwowej, rozgraniczenie podmiotów jurysdykcji i kompetencji między organami państwa federalnego a organami państwowymi podmiotów Federacji Rosyjskiej; otwartość w działaniach organów rządowych.

System władz publicznych Federacji Rosyjskiej obejmuje federalne władze publiczne, których tworzenie podlega jurysdykcji Federacji Rosyjskiej, oraz władze publiczne podmiotów Federacji Rosyjskiej, których system jest ustanawiany przez podmioty samodzielnie, zgodnie z art. z Konstytucją i Ustawą Federalną z dnia 6 października 1999 r. Nr 184-FZ „O ogólnych zasadach organizacji organów ustawodawczych (przedstawicielskich) i wykonawczych władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej”. Federalne władze wykonawcze i władze wykonawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej w sprawach wspólnej jurysdykcji tworzą jednolity system władzy wykonawczej w Federacji Rosyjskiej.

3.2. Władze federalne Rosji

W skład systemu organów władzy federalnej wchodzą: Prezydent Federacji Rosyjskiej (wykonuje władzę głowy państwa), Zgromadzenie Federalne Federacji Rosyjskiej (Rada Federacji i Duma Państwowa – władza ustawodawcza), Rząd Federacja Rosyjska (najwyższa władza wykonawcza), federalne władze wykonawcze i ich organy terytorialne, sądy federalne (sądownictwo). Prezydent Federacji Rosyjskiej i Rząd Federacji Rosyjskiej zapewniają wykonywanie kompetencji federalnej władzy państwowej na całym terytorium Rosji.

Praktyka wdrażania norm konstytucyjnych umożliwia wyodrębnienie szczególnej grupy organów państwowych sprawujących kontrolę i nadzór oraz innych kompetencji nienależących do kompetencji ustawodawczych, wykonawczych lub sądowych organów państwowych – są to organy szczególnej kompetencji: prokuratura. Urząd Federacji Rosyjskiej (Ustawa federalna z dnia 17 stycznia 1992 r. Nr 2202-1 „O prokuraturze Federacji Rosyjskiej”), Centralna Komisja Wyborcza Federacji Rosyjskiej (prawo wyborcze), Izba Obrachunkowa Federacji Rosyjskiej Federacja (Ustawa federalna z dnia 11 stycznia 1995 r. Nr 4-FZ „O Izbie Rachunkowej Federacji Rosyjskiej”), Bank Centralny Federacji Rosyjskiej ( Ustawa federalna z dnia 10 lipca 2002 r. Nr 86-FZ „O centralnym Bank Federacji Rosyjskiej (Bank Rosji)”), Rzecznik Praw Człowieka Federacji Rosyjskiej (Federalna Ustawa Konstytucyjna z dnia 26 lutego 1997 r. Nr 1-FZ „O Rzeczniku Praw Człowieka w Federacji Rosyjskiej”).

Rola Prezydenta Federacji Rosyjskiej w systemie administracji publicznej

W momencie uchwalenia Konstytucja wyprzedzała swoje czasy i sytuację. Ruch w kierunku realizacji norm konstytucyjnych „w warunkach nihilizmu prawnego i apatii” [6] możliwy był jedynie centralnie, poprzez silną i autonomiczną instytucję władzy państwowej – władzę głowy państwa. Fakt ten przesądził o utrwaleniu wyjątkowego statusu Prezydenta Rosji, który nie ma bezpośrednich konstytucyjnych odpowiedników na świecie: po pierwsze, władza głowy państwa jest organizacyjnie rozdzielona na odrębny rodzaj władzy państwowej, a po drugie, zakres uprawnień prezydenta jest niezwykle szeroki. Status i uprawnienia Prezydenta Federacji Rosyjskiej reguluje Konstytucja, a procedurę wyborczą reguluje ustawa federalna nr 10-FZ z dnia 2003 stycznia 19 r. „O wyborze Prezydenta Federacji Rosyjskiej”. Konstytucyjny status Prezydenta składa się z czterech elementów: głowy państwa; gwarant Konstytucji, praw i wolności człowieka i obywatela; Naczelny Wódz; przedmiotem procesu legislacyjnego.

W Rosji kształtuje się obecnie superprezydencki typ republiki, o czym świadczy m.in. obecność organów pod przewodnictwem Prezydenta Federacji Rosyjskiej, których krótki opis przedstawiamy poniżej.

Organem konstytucyjnym przygotowującym prezydenckie decyzje w sprawach strategii rozwoju Rosji, w sprawach prowadzenia jednolitej polityki państwa w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa narodowego jest Rada Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej. Podstawą prawną jej działalności jest ustawodawstwo federalne, Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 7 czerwca 2004 r. Nr 726 „O zatwierdzeniu Regulaminu Rady Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej i aparatu Rady Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej Federacji Rosyjskiej, a także o zmianie i unieważnieniu niektórych aktów Prezydenta Federacji Rosyjskiej”, inne akty prawne Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

Szeroki zakres funkcji i zadań tego organu sprowadza się do działania w dwóch kierunkach – kształtowania strategii polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa oraz strategii polityki bezpieczeństwa narodowego. W skład Rady Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej wchodzą: Przewodniczący (z stanowiska Prezydent Federacji Rosyjskiej), który kieruje jej pracami; sekretarz (jeden z członków stałych); członkowie stali i członkowie, których włączanie i wyłączanie dokonuje Prezydent Federacji Rosyjskiej. Główna forma działalności - spotkania; Decyzje podejmowane są przez członków stałych zwykłą większością ich ogólnej liczby, są dokumentowane w protokole posiedzenia i wchodzą w życie po zatwierdzeniu przez Przewodniczącego Rady Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej. Skuteczność w dyskutowaniu o kwestiach bezpieczeństwa narodowego jest niezbędnym elementem skutecznego państwa. Inną formą działalności Rady są spotkania. Posiedzenia operacyjne odbywają się przez Przewodniczącego Rady z jej stałymi członkami, co do zasady raz w tygodniu. Odbywanie spotkań planowania strategicznego jest prerogatywą Sekretarza Rady ze stałymi członkami i członkami Rady. Głównymi organami roboczymi są komisje międzyresortowe: stałe, tworzone funkcjonalnie lub regionalnie, oraz tymczasowe, tworzone w celu przygotowania propozycji zapobiegania sytuacjom nadzwyczajnym, aktualnych problemów prawa i porządku w społeczeństwie i państwie itp. Skład komisji na wniosek szefów federalnych organów wykonawczych zatwierdza sekretarz Rady. Skład osobowy Rady Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej zatwierdza dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

Nowa procedura formowania izby wyższej rosyjskiego parlamentu zapoczątkowała poszukiwanie możliwości udziału szefów rosyjskich regionów w rozwoju polityki państwowej, co doprowadziło do powołania nowego organu pod przewodnictwem Prezydenta Federacji Rosyjskiej - Rada Państwa Federacji Rosyjskiej. Jest to organ doradczy, który promuje realizację uprawnień głowy państwa w kwestiach zapewnienia skoordynowanego funkcjonowania i współdziałania organów państwowych. Podstawa jego powstania: art. 80 i 85 Konstytucji, propozycje obu izb Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej. Podstawy prawne działalności – ustawodawstwo federalne, dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 1 września 2000 r. nr 1602 „O Radzie Państwowej Federacji Rosyjskiej”, dekrety i zarządzenia Prezydenta Federacji Rosyjskiej. W skład Rady Państwa wchodzą najwyżsi urzędnicy (szefowie najwyższych organów wykonawczych władzy państwowej) podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz Prezydent Federacji Rosyjskiej, który jest przewodniczącym. Decyzje w sprawach operacyjnych powierza się Prezydium Rady Państwa (siedmiu członków). Formą działania Rady Państwa Federacji Rosyjskiej są posiedzenia, które odbywają się co najmniej raz na trzy miesiące i są kompetentne w obecności większości ogólnej liczby członków. Rada Państwa ma prawo do tworzenia tymczasowych i stałych grup roboczych, prawo do przyciągania naukowców i specjalistów, w tym na podstawie umowy. Decyzje Rady Państwa mają charakter doradczy, są sporządzane w formie protokołu, w razie potrzeby dekretów, zarządzeń lub instrukcji Prezydenta Federacji Rosyjskiej, lub przedkładane Dumie Państwowej Federacji Rosyjskiej w formie inicjatywy ustawodawczej Prezydent Federacji Rosyjskiej. Obowiązki Sekretarza Rady Państwa, który nie jest jej członkiem, powierza Szef Administracji Prezydenta Federacji Rosyjskiej jednemu z asystentów Prezydenta Federacji Rosyjskiej. Generalnie zadania wykonywane przez Radę Państwa Federacji Rosyjskiej pozwalają wyodrębnić ten organ jako podmiot polityki państwa i jeden ze sposobów jego formowania.

W ostatniej dekadzie Rosja aktywnie rozwija praktykę instytucji reprezentacji Prezydenta Federacji Rosyjskiej na różnych szczeblach władzy i administracji państwowej. Obecnie w Sądach Najwyższych Federacji Rosyjskiej, w izbach Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej działają upoważnieni przedstawiciele Prezydenta Federacji Rosyjskiej, reprezentując interesy Prezydenta Federacji Rosyjskiej i przyczyniając się do realizacji jego działalność jako gwarant Konstytucji Federacji Rosyjskiej, praw i wolności człowieka i obywatela. Instytut Pełnomocników Prezydenta Federacji Rosyjskiej działa również w okręgach federalnych utworzonych Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 13 maja 2000 r. Nr 849 „O Pełnomocnym Przedstawicielu Prezydenta Federacji Rosyjskiej w Okręg Federalny”. Instytucja ta zastąpiła przedstawicieli Prezydenta Federacji Rosyjskiej w podmiotach wchodzących w skład Federacji w celu zapewnienia realizacji przez głowę państwa jego konstytucyjnych uprawnień, zwiększenia efektywności działania federalnych organów władzy oraz usprawnienia systemu kontrolę nad wykonaniem swoich decyzji. Pełnomocnik Prezydenta w okręgu federalnym jako urzędnik federalny jest członkiem Administracji Prezydenta, jest powoływany i odwoływany na wniosek Szefa Administracji Prezydenta i podlega bezpośrednio głowie państwa. Aparaty pełnomocników są samodzielnymi wydziałami Administracji Prezydenta Federacji Rosyjskiej, ich strukturę i obsadę kadrową określa Szef Administracji.

Z pełnomocnymi przedstawicielami Prezydenta Federacji Rosyjskiej w celu zapewnienia skoordynowanego funkcjonowania i współdziałania organów władz federalnych i regionalnych, zwiększenia efektywności instytucji przedstawicielstwa, zgodnie z Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z marca 24, 2005 nr 337 „W radach z pełnomocnymi przedstawicielami Prezydenta Federacji Rosyjskiej w okręgach federalnych” istnieją organy doradcze - rady (z wyjątkiem Południowego Okręgu Federalnego). Członkami rady z urzędu są: wyżsi urzędnicy (szefowie najwyższych organów wykonawczych władzy państwowej) podmiotów Federacji Rosyjskiej wchodzących w skład okręgu federalnego; przedstawiciel Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Federacji Rosyjskiej (decyzją Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Rosji); Zastępca Prokuratora Generalnego Federacji Rosyjskiej w Okręgu Federalnym (zgodnie z ustaleniami); inne osoby mogą być włączone. Skład osobowy rady, na wniosek pełnomocnika, zatwierdza Szef Administracji Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

Aparatem roboczym Prezydenta Federacji Rosyjskiej jest Administracja Prezydenta Federacji Rosyjskiej – jest to organ państwowy utworzony zgodnie z art. 83 Konstytucji w celu zapewnienia działalności głowy państwa i sprawowania kontroli nad wykonaniem jego decyzji na podstawie dekretu Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 2004 kwietnia 490 r. Nr XNUMX „O zatwierdzeniu regulaminu o administracji Prezydenta Federacji Rosyjskiej”, inne dekrety i zarządzenia Prezydenta Federacji Rosyjskiej. Skład Administracji reprezentuje szeroka gama urzędników i działów strukturalnych.

Zgromadzenie Federalne Federacji Rosyjskiej

Zgromadzenie Federalne Federacji Rosyjskiej, jako najwyższy organ ustawodawczy, pełni funkcje reprezentowania interesów obywateli i samego ustawodawstwa. Rosyjski parlament jest dwuizbowym organem państwowym. [7]

Izba wyższa - Rada Federacji - jest ciałem stałym, składającym się z dwóch przedstawicieli z każdego podmiotu Federacji Rosyjskiej. Kadencja członków Rady Federacji odpowiada kadencji organu państwowego podmiotu Federacji Rosyjskiej, który go powołał; Do kompetencji izby wyższej należą takie sprawy, jak: wybór prezydenta Federacji Rosyjskiej i odwołanie go z urzędu; zatwierdzanie granic między podmiotami Federacji; powołanie i odwołanie Prokuratora Generalnego Federacji Rosyjskiej (na wniosek Prezydenta Federacji Rosyjskiej), Zastępcy Przewodniczącego Izby Obrachunkowej Federacji Rosyjskiej oraz połowy jej audytorów; powołanie na stanowiska sędziów Sądów Najwyższych Federacji Rosyjskiej (na wniosek Prezydenta Federacji Rosyjskiej); zatwierdzanie dekretów Prezydenta Federacji Rosyjskiej o wprowadzeniu stanu wyjątkowego i stanu wojennego na terytorium kraju lub jego poszczególnych częściach.

Niższa izba Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej – Duma Państwowa, licząca 450 deputowanych, wybierana jest na czteroletnią kadencję; pierwsze posiedzenie odbywa się trzydziestego dnia po wyborach lub wcześniej z inicjatywy Prezydenta Federacji Rosyjskiej. Tryb wyboru deputowanych określa ustawa federalna nr 20-FZ z dnia 2002 grudnia 175 r. „O wyborach deputowanych do Dumy Państwowej Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej” oraz ustawodawstwo wyborcze Federacji Rosyjskiej. Do jego kompetencji należą sprawy zatwierdzenia kandydatury zgłoszonej przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej na stanowisko Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej; rozwiązanie kwestii zaufania do rządu Federacji Rosyjskiej; wniesienie oskarżenia przeciwko Prezydentowi Federacji Rosyjskiej o usunięcie go z urzędu; powołanie i odwołanie Prezesa Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej, Przewodniczącego Izby Obrachunkowej i połowy jej audytorów, Rzecznika Praw Obywatelskich.

Głównym podmiotem procesu legislacyjnego są izby rosyjskiego parlamentu: Duma Państwowa przyjmuje federalne ustawy konstytucyjne i federalne, Rada Federacji je zatwierdza lub odrzuca. Dla rozstrzygania sporów pomiędzy izbami konstytucja przewiduje możliwość powołania komisji pojednawczej. Przyjęta ustawa federalna oznacza ustawę przyjętą przez Dumę Państwową i uznawaną za zatwierdzoną przez Radę Federacji w sposób określony w Konstytucji. Ustawa taka jest przesyłana do podpisu Prezydentowi Federacji Rosyjskiej. Federalna ustawa konstytucyjna różni się od ustawy federalnej: jest uchwalana wyłącznie w sprawach przewidzianych przez Konstytucję; uważa się ją za uchwaloną po zatwierdzeniu większością co najmniej 2/3 głosów ogólnej liczby deputowanych Dumy Państwowej oraz co najmniej 3/4 głosów ogółu członków Rady Federacji; pod warunkiem obowiązkowego podpisania przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w terminie 14 dni i publikacji.

Rozwiązanie Dumy Państwowej następuje przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w następujących przypadkach: trzykrotnego odrzucenia przedstawionych kandydatów na Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej; wielokrotne wyrażenie wotum nieufności dla Rządu Federacji Rosyjskiej w ciągu trzech miesięcy; odmowa zaufania do Rządu Federacji Rosyjskiej, gdy kwestia zaufania została podniesiona z inicjatywy Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej. Duma Państwowa nie może zostać rozwiązana:

1) w ciągu roku od jej wyboru z drugiej z tych przyczyn;

2) od chwili wniesienia oskarżenia przeciwko Prezydentowi Federacji Rosyjskiej do czasu podjęcia stosownej decyzji przez Radę Federacji;

3) w okresie stanu wojennego lub stanu nadzwyczajnego na terytorium państwa;

4) w ciągu sześciu miesięcy przed upływem kadencji Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

Po rozwiązaniu Dumy Państwowej Prezydent Federacji Rosyjskiej wyznacza termin wyborów w taki sposób, aby nowo wybrana Duma zebrała się nie później niż cztery miesiące od dnia rozwiązania.

Doskonalenie systemu administracji publicznej polega m.in. na przeprowadzeniu reformy legislacyjnej, która polega na zmianie procedury tworzenia izb parlamentu. Na podstawie ustawy federalnej nr 5-FZ z dnia 1995 grudnia 192 r. „W sprawie procedury tworzenia Rady Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej” w Radzie Federacji Federacji Rosyjskiej uczestniczyli szefowie organów ustawodawczych i szef organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej. Przedstawiciela dwuizbowego organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej wybierano wspólną decyzją jej izb. Pod koniec lat 1990-tych. taki system okazał się nieskuteczny. Nowa ustawa federalna z 5 sierpnia 2000 r. ustaliła, że ​​w skład Rady Federacji wchodzi po dwóch przedstawicieli z każdego regionu kraju: po jednym z organów ustawodawczych i wykonawczych władzy państwowej podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej. Najwyższy urzędnik podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej (szef najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej), nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia objęcia urzędu, powołuje przedstawiciela do Federacji Rada organu wykonawczego podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej, decyzja jest formalizowana dekretem (uchwałą) najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej, przesyłanym w ciągu trzech dni do organu ustawodawczego (przedstawicielskiego) podmiot wchodzący w skład Federacji Rosyjskiej. Jeżeli na zwyczajnym lub nadzwyczajnym posiedzeniu organu ustawodawczego podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej 2/3 ogólnej liczby deputowanych zagłosuje przeciwko wyznaczonemu kandydatowi, dekret nie wchodzi w życie, najwyższy urzędnik podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej Federacji Rosyjskiej powołuje innego przedstawiciela.

Procedura wyboru członka Rady Federacji – przedstawiciela organu ustawodawczego (przedstawicielskiego) podmiotu Federacji Rosyjskiej jest inna dla jednoizbowych i dwuizbowych parlamentów regionalnych. Z jednoizbowego organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia pierwszego posiedzenia, we właściwym składzie tego organu, na wniosek jego przewodniczącego, wybiera się przedstawiciela do Rady Federacji . Kandydat (kandydatów) do wyboru przedstawiciela do Rady Federacji z dwuizbowego organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej jest przedstawiany do rozpatrzenia przez ten organ kolejno przewodniczący izb. Alternatywną kandydaturę może zgłosić grupa deputowanych w liczbie co najmniej 1/XNUMX ogólnej liczby deputowanych tego organu. Przedstawiciela dwuizbowego organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej wybiera się kolejno z każdej izby na połowę kadencji odpowiedniej izby. Decyzję ustawodawcy podejmuje w głosowaniu tajnym, sformalizowanym uchwałą (łączną uchwałą obu izb dwuizbowego parlamentu). Organ państwowy podmiotu Federacji Rosyjskiej, który podjął decyzję o wyborze (powołanie) członka Rady Federacji, zawiadamia o swojej decyzji Radę Federacji, z datą jej wejścia w życie najpóźniej w dniu następnym. następnego dnia po dniu wejścia w życie decyzji i nie później niż pięć dni przesyła ją do Rady Federacji.

Zmiany wpłynęły również na procedurę wyboru deputowanych do Dumy Państwowej Federacji Rosyjskiej. Czwarte zwołanie Dumy powstało na podstawie ustawy federalnej z 20 grudnia 2002 r., połowa o okręgach jednomandatowych (225 posłów), połowa na federalnych listach kandydatów na posłów zgłoszonych przez partie polityczne, bloki wyborcze (225 posłów). ). Kandydaci na posłów mogą być zgłaszani bezpośrednio przez samo zgłoszenie, a także przez partię polityczną, blok wyborczy lub w ramach federalnej listy kandydatów. Prawo do zgłaszania kandydatów z listy federalnej mają partie polityczne, które w wyborach przekroczyły 7% kamień milowy. Decyzję o nominowaniu federalnej listy kandydatów przez partię polityczną podejmuje się w tajnym głosowaniu na zjeździe partii politycznej. Łączna liczba kandydatów zgłoszonych przez partię polityczną, blok wyborczy w federalnym okręgu wyborczym nie może przekroczyć 270 osób.

Sądownictwo w Rosji

Władzę sądowniczą w Rosji sprawują wyłącznie sądy w osobie sędziów, przysięgłych zaangażowanych w sposób przewidziany prawem w wymiarze sprawiedliwości, asesorów ludowych i arbitrażowych, w postępowaniu konstytucyjnym, arbitrażowym, cywilnym, administracyjnym, karnym. System sądowniczy Rosji jest połączeniem sądów federalnych i sądów podmiotów Federacji Rosyjskiej. System sądów federalnych obejmuje: Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej; Sąd Najwyższy Federacji Rosyjskiej, sądy najwyższe podmiotów Federacji Rosyjskiej, sądy rejonowe, sądy wojskowe i wyspecjalizowane, które tworzą system federalnych sądów powszechnych; Naczelny Sąd Arbitrażowy Federacji Rosyjskiej, federalne okręgowe sądy arbitrażowe, sądy apelacyjne, sądy polubowne podmiotów Federacji Rosyjskiej.

Podmioty Federacji Rosyjskiej mają prawo do tworzenia sądów konstytucyjnych (ustawowych) i sądów pokoju, które są sądami powszechnymi, których działalność reguluje ustawodawstwo regionalne. Podstawami prawnymi organizacji i funkcjonowania sądownictwa są: Konstytucja, Federalna Ustawa Konstytucyjna z dnia 31 grudnia 1996 r. Nr 1-FKZ „O ustroju sądownictwa Federacji Rosyjskiej”, z dnia 21 lipca 1994 r. Nr 1 -FKZ „O Sądzie Konstytucyjnym Federacji Rosyjskiej”, z dnia 28 kwietnia 1995 r. Nr 1-FKZ „O sądach arbitrażowych w Federacji Rosyjskiej”, Ustawa federalna z dnia 20 kwietnia 1995 r. Nr 45-FZ „O ochronie państwa Sędziowie, funkcjonariusze organów ścigania i organów nadzorczych”, Ustawa Federacji Rosyjskiej z dnia 26 czerwca 1992 r. Nr 3132-1 „O statusie sędziów w Federacji Rosyjskiej” (zwana dalej ustawą o statusie sędziów). Sędziów Sądów Wyższych powołuje Rada Federacji na wniosek Prezydenta Federacji Rosyjskiej, sędziów innych sądów federalnych - Prezydent Federacji Rosyjskiej. Żadna osoba nie może być nominowana do powołania na sędziego bez zgody odpowiedniej komisji kwalifikacyjnej sędziów.

Reforma sądownictwa rozpoczęła się w związku z potrzebą utworzenia niezawisłego sądownictwa na początku lat 1990. Koncepcja reformy skoncentrowanej na tworzeniu postępowań arbitrażowych i konstytucyjnych na równych zasadach z sądami powszechnymi została przyjęta uchwałą Rady Najwyższej RSFSR z dnia 24 października 1991 r. Nr 1801-1 . Sąd Konstytucyjny Federacji Rosyjskiej powstał w 1991 roku, system Arbitrażu Państwowego w 1992 roku został przekształcony w system sądów arbitrażowych, na czele którego stoi Najwyższy Sąd Arbitrażowy Federacji Rosyjskiej. Kolejnym krokiem jest ustanowienie w ustawie o statusie sędziów gwarancji niezawisłości sędziów (nieusuwalności i nietykalności) oraz zwolnienie ich od odpowiedzialności dyscyplinarnej. Demokratyczna ścieżka rozwoju państwa rosyjskiego przesądziła o potrzebie dalszych zasadniczych zmian w sądownictwie. Kluczowym momentem reformy sądownictwa jest przyjęcie Federalnej Ustawy Konstytucyjnej z dnia 31 grudnia 1996 r. „O systemie sądownictwa Federacji Rosyjskiej”, zgodnie z którą organy samorządu sędziowskiego (Rady Sędziów Podmiotów Rosji Federacja i Rada Sędziów Federacji Rosyjskiej), instytucje światowego wymiaru sprawiedliwości i ławników. Kontynuacja reformy sądownictwa wiąże się z unowocześnieniem procesu sądowego – z przyjęciem nowych kodeksów postępowania karnego i postępowania cywilnego. W ostatnich latach przeprowadzono reformę sądownictwa zgodnie z ujednoliconym federalnym programem celowym „Rozwój sądownictwa Rosji na lata 2002-2006”; zgodnie z dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 11 sierpnia 2003 r. nr 961, w celu przygotowania propozycji dotyczących priorytetowych obszarów reformy sądownictwa, rozszerzenia współpracy między federalnymi władzami sądowniczymi, organami sądowniczymi, organizacjami i instytucjami działającymi w dziedzinie prawa utworzono organ doradczy – Radę przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej ds. doskonalenia wymiaru sprawiedliwości.

Jednym z kryteriów efektywności funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości jest obecnie wzrost zaufania społecznego do sądów. Wzrosła liczba skarg obywateli do wymiaru sprawiedliwości, ale wymiar sprawiedliwości nie był na to gotowy. W sądownictwie pokoju na jednego sędziego przypada średnio 139 spraw miesięcznie, w sądach okręgowych – 450 spraw [8], co wpływa na jakość orzeczeń, ich obiektywność i terminowość. Eksperci rozwiązania istniejących problemów widzą we wprowadzeniu zasady rozdziału funkcji do systemu sądów powszechnych i sądów polubownych, tj. w tworzeniu wyspecjalizowanych struktur (sądów, izb, indywidualni sędziowie) dla określonych wąskich wektorów praktyki sądowej . W systemie jurysdykcji ogólnej jest to wymiar sprawiedliwości dla nieletnich, sąd patentowy, system sądownictwa administracyjnego; w sądach arbitrażowych - pogłębianie podatków, sporów korporacyjnych, spraw upadłościowych. Aby odciążyć sędziów, proponuje się wprowadzenie do praktyki sądowej procedur pojednawczych, postępowań pozasądowych i przygotowawczych oraz alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Rozwój specjalizacji sądownictwa powinno ułatwić przyjęcie ustawy federalnej o sądach powszechnych. W celu przezwyciężenia silnej zależności procesu powoływania sędziów od aparatu biurokratycznego proponuje się utworzenie sądów dyscyplinarnych. Alternatywne rozwiązania kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości, legalności orzeczeń sądowych, skuteczności praw człowieka i funkcji karnych państwa oraz innych obszarów reformy sądownictwa powinny znaleźć odzwierciedlenie w Federalnym Programie Celowym „Rozwój rosyjskiego systemu sądownictwa dla 2007-2010.”

Rząd Federacji Rosyjskiej i system federalnych organów wykonawczych

Władza wykonawcza jest często określana jako władza administracyjna, ponieważ reprezentuje wykonawczo-administracyjną, organizacyjną działalność państwa. Posiada najbardziej rozbudowany system podległych sobie organów państwowych. Najwyższym organem wykonawczym władzy państwowej jest Rząd Federacji Rosyjskiej – organ kolegialny kierujący jednolitym systemem władzy wykonawczej w Rosji. Podstawą prawną działalności Rządu Federacji Rosyjskiej jest Konstytucja, Federalna Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 grudnia 1997 r. Nr 2-FKZ „O Rządzie Federacji Rosyjskiej”. W skład Rządu Federacji Rosyjskiej wchodzą Przewodniczący Rządu Federacji Rosyjskiej powoływany przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej (za zgodą Dumy Państwowej), jego zastępcy oraz ministrowie federalni (na wniosek Przewodniczącego Federacji Rosyjskiej). Rząd Federacji Rosyjskiej). Wnioski w sprawie kandydatury Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej Prezydent Federacji Rosyjskiej składa do Dumy Państwowej nie później niż w ciągu dwóch tygodni od objęcia przez niego urzędu lub po dymisji Rządu Federacji Rosyjskiej, lub w ciągu tygodnia od dnia odrzucenia kandydatury. Kwestie kształtowania ustroju federalnej władzy wykonawczej należą do kompetencji wspólnej Prezydenta Federacji Rosyjskiej i Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej, który przedstawia Prezydentowi propozycje dotyczące struktury federalnych organów wykonawczych nie później niż tydzień po wizycie. Zgodnie z dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 14 listopada 2005 r. nr 1319 Przewodniczący Rządu Federacji Rosyjskiej ma trzech zastępców, w tym jednego pierwszego zastępcę, wiceministra i wiceministra obrony Federacji Rosyjskiej.

Do ogólnych kompetencji Rządu Federacji Rosyjskiej należy: opracowywanie, podporządkowanie Dumie Państwowej i wykonywanie budżetu federalnego; organizowanie procesu realizacji polityki wewnętrznej i zagranicznej Federacji Rosyjskiej; regulacja sfery społeczno-gospodarczej; zarządzanie majątkiem federalnym; koordynacja i kontrola działalności organów władzy wykonawczej; tworzenie i realizacja programów celowych itp. Rząd Federacji Rosyjskiej ma szczególne uprawnienia w każdej sferze życia społecznego; wydaje akty prawne (dekrety, zarządzenia) obowiązujące na terytorium kraju, które mogą być uchylone przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w przypadku sprzeczności z Konstytucją i obowiązującym ustawodawstwem. Forma działalności – spotkania odbywają się co najmniej raz w miesiącu. Rząd Federacji Rosyjskiej informuje obywateli o sprawach poruszanych na spotkaniach, o decyzjach podejmowanych za pośrednictwem mediów. W celu rozwiązania problemów operacyjnych powołuje się Prezydium Rządu Federacji Rosyjskiej, działające w trybie posiedzeń.

Uprawnienia Rządu Federacji Rosyjskiej wygasają w następujących przypadkach:

1) Rząd Federacji Rosyjskiej zrzeka się swoich uprawnień na rzecz nowo wybranego Prezydenta Federacji Rosyjskiej;

2) Rząd Federacji Rosyjskiej może złożyć rezygnację, którą Prezydent Federacji Rosyjskiej przyjmuje (lub odrzuca);

3) odwołanie ze stanowiska Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej – na osobisty wniosek Przewodniczącego Rządu Federacji Rosyjskiej o rezygnację lub w przypadku niemożności sprawowania przez niego obowiązków służbowych;

4) decyzją Prezydenta Federacji Rosyjskiej o dymisji Rządu Federacji Rosyjskiej z następujących powodów:

a) z inicjatywy Prezydenta Federacji Rosyjskiej;

b) jeżeli Duma Państwowa wielokrotnie w ciągu trzech miesięcy wyrazi wotum nieufności Rządowi Federacji Rosyjskiej; c) w przypadku gdy Przewodniczący Rządu Federacji Rosyjskiej zwróci się do Dumy Państwowej z kwestią wotum zaufania dla Rządu Federacji Rosyjskiej, a Duma Państwowa odmówi wotum zaufania Rządowi Federacji Rosyjskiej.

Rząd Federacji Rosyjskiej kieruje działalnością federalnych organów wykonawczych. Zgodnie z dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 9 marca 2004 r. nr 314 „O systemie i strukturze federalnych organów wykonawczych” system federalnych organów wykonawczych stał się systemem trójszczeblowym, obejmującym ministerstwa federalne, federalne służby i agencje federalne. Gradacja odbywała się zgodnie z zasadą funkcjonalną: ministerstwa federalne pełnią funkcje opracowywania polityki państwa i regulacji prawnej działań w określonym obszarze społeczeństwa; agencje federalne wykonują w ustalonym obszarze działania funkcje świadczenia usług publicznych, zarządzania majątkiem państwowym oraz funkcje organów ścigania; służba federalna pełni funkcje kontrolne i nadzorcze w ustalonym zakresie działalności, a także funkcje specjalne w dziedzinie obronności, bezpieczeństwa państwa, ochrony i ochrony granicy państwowej Federacji Rosyjskiej, walki z przestępczością i bezpieczeństwo.

Ministerstwo federalne koordynuje i kontroluje działalność podległych mu agencji i służb, na czele którego stoi minister federalny wchodzący w skład rządu Federacji Rosyjskiej; służba federalna, agencja federalna jest kierowana przez lidera (dyrektora). Strukturę federalnych organów wykonawczych określa dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 20 maja 2004 r. nr 649 „Zagadnienia dotyczące struktury federalnych organów wykonawczych” i jest ona reprezentowana przez trzy bloki organów.

Blok 1 - organy wykonawcze, którymi kierownictwo sprawuje Prezydent Federacji Rosyjskiej (tzw. organy polityczne):

▪ Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Migracyjna;

▪ Ministerstwo Federacji Rosyjskiej ds. Obrony Cywilnej, Sytuacji Nadzwyczajnych i Pomocy w przypadku Katastrof;

▪ Ministerstwo Spraw Zagranicznych Federacji Rosyjskiej;

▪ Ministerstwo Obrony Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Współpracy Wojskowo-Technicznej;

▪ Federalna Służba Zamówień Obronnych;

▪ Federalna Służba Kontroli Technicznej i Eksportu;

▪ Federalna Agencja Budownictwa Specjalnego;

▪ Ministerstwo Sprawiedliwości Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Penitencjarna;

▪ Federalna Służba Rejestracyjna;

▪ Federalna Służba Komornicza;

▪ Państwowa Służba Kurierska Federacji Rosyjskiej (służba federalna);

▪ Służba Wywiadu Zagranicznego Federacji Rosyjskiej (służba federalna);

▪ Federalna Służba Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej;

▪ Federalna Służba Federacji Rosyjskiej ds. Kontroli Narkotyków;

▪ Federalna Służba Bezpieczeństwa Federacji Rosyjskiej;

▪ Główna Dyrekcja Programów Specjalnych Prezydenta Federacji Rosyjskiej (agencja federalna);

▪ Administracja Prezydenta Federacji Rosyjskiej (agencja federalna).

Blok 2 - federalne organy wykonawcze, którymi zarządza Rząd Federacji Rosyjskiej:

▪ Ministerstwo Zdrowia i Rozwoju Społecznego Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Ochrony Praw Konsumentów i Dobrobytu Człowieka;

▪ Federalna Służba Nadzoru Opieki Zdrowotnej i Rozwoju Społecznego;

▪ Federalna Służba Pracy i Zatrudnienia;

▪ Federalna Agencja Zdrowia i Rozwoju Społecznego;

▪ Federalna Agencja Medyczno-Biologiczna;

▪ Federalna Agencja Opieki Medycznej Zaawansowanych Technologii;

▪ Ministerstwo Kultury i Komunikacji Masowej Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Przestrzegania Ustawodawstwa w dziedzinie masowego przekazu i ochrony dziedzictwa kulturowego;

▪ Federalna Agencja Archiwalna;

▪ Federalna Agencja Kultury i Kinematografii;

▪ Federalna Agencja ds. Prasy i Przekazu Masowego;

▪ Ministerstwo Edukacji i Nauki Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Własności Intelektualnej, Patentów i Znaków Towarowych;

▪ Federalna Służba Nadzoru Oświaty i Nauki;

▪ Federalna Agencja ds. Nauki i Innowacji;

▪ Federalna Agencja ds. Edukacji;

▪ Ministerstwo Zasobów Naturalnych Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Zasobów Naturalnych;

▪ Federalna Agencja Zasobów Wodnych;

▪ Federalna Agencja Leśnictwa;

▪ Federalna Agencja ds. Użytkowania Podglebia;

▪ Ministerstwo Przemysłu i Energii Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Agencja Przemysłu;

▪ Federalna Agencja Regulacji Technicznych i Metrologii;

▪ Federalna Agencja Energetyczna;

▪ Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Agencja Budownictwa i Mieszkalnictwa oraz Usług Komunalnych;

▪ Ministerstwo Rolnictwa Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Weterynaryjnego i Fitosanitarnego;

▪ Federalna Agencja Rybołówstwa;

▪ Ministerstwo Transportu Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Transportu;

▪ Federalna Agencja Transportu Lotniczego;

▪ Federalna Agencja Drogowa;

▪ Federalna Agencja Transportu Kolejowego;

▪ Federalna Agencja Transportu Morskiego i Rzecznego;

▪ Federalna Agencja Geodezji i Kartografii;

▪ Ministerstwo Technologii Informacyjnych i Komunikacji Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Służba Nadzoru Łączności;

▪ Federalna Agencja Technologii Informacyjnych;

▪ Federalna Agencja Łączności;

▪ Ministerstwo Finansów Federacji Rosyjskiej;

▪ Federalna Służba Podatkowa;

▪ Federalna Służba Nadzoru Ubezpieczeniowego;

▪ Federalna Służba Nadzoru Finansowego i Budżetowego;

▪ Federalna Służba Monitoringu Finansowego;

▪ Skarb Federalny (służba federalna);

▪ Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego i Handlu Federacji Rosyjskiej

▪ Federalna Agencja Rezerw Państwowych;

▪ Federalna Agencja Katastru Nieruchomości;

▪ Federalna Agencja Zarządzania Majątkiem Federalnym;

▪ Federalna Agencja Zarządzania Specjalnymi Strefami Ekonomicznymi.

Blok 3 - agencje federalne i służby federalne, którymi zarządza rząd Federacji Rosyjskiej:

▪ Federalna Służba Antymonopolowa;

▪ Federalna Służba Żeglugi Powietrznej;

▪ Federalna Służba Taryfowa;

▪ Federalna Służba Hydrometeorologii i Monitoringu Środowiska;

▪ Federalna Służba Statystyczna;

▪ Federalna Służba Rynków Finansowych;

▪ Federalna Służba Nadzoru Środowiskowego, Technologicznego i Jądrowego;

▪ Federalna Służba Celna;

▪ Federalna Agencja Energii Atomowej;

▪ Federalna Agencja Kosmiczna;

▪ Federalna Agencja Turystyki;

▪ Federalna Agencja Kultury Fizycznej i Sportu.

Federalne organy wykonawcze, których działalnością kieruje Rząd Federacji Rosyjskiej, nazywane są organami administracyjnymi. Tryb relacji ministerstw federalnych z podlegającymi im służbami i agencjami, uprawnienia federalnych organów wykonawczych, a także tryb wykonywania przez nie swoich funkcji określają Regulaminy dotyczące tych organów, zatwierdzone odpowiednio przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej lub Rządu Federacji Rosyjskiej. Na wniosek ministrów federalnych Rząd Federacji Rosyjskiej powołuje wiceministrów federalnych oraz szefów służb i agencji federalnych podległych Rządowi; Ministrowie federalni, na wniosek szefów służb i agencji federalnych, mianują zastępców szefów służb i agencji federalnych oraz szefów organów terytorialnych. Nominacji do organów bloku strategicznego dokonuje Prezydent Federacji Rosyjskiej.

Federalne władze wykonawcze mają prawo do tworzenia organów terytorialnych. Zasady ich organizacji i działalności znajdują odzwierciedlenie w Standardowym Regulaminie wewnętrznej organizacji federalnych organów wykonawczych, zatwierdzonym Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 28 lipca 2005 r. Nr 452. Takie organy są tworzone w celu wykonywania uprawnień federalny organ wykonawczy na określonym terytorium zgodnie z ujednoliconym schematem ich rozmieszczania, na podstawie nakazu federalnego organu wykonawczego. Program praktyk jest przygotowywany przez federalny organ wykonawczy i przedkładany przez jego szefa Rządowi Federacji Rosyjskiej lub odpowiedniemu ministerstwu federalnemu. Schematowi towarzyszy nota wyjaśniająca wskazująca cel, zadania i rodzaje utworzonych organów terytorialnych; informacje o terytoriach ich działalności; uzasadnienie finansowe i ekonomiczne. W zależności od tego, kto kieruje federalnymi organami wykonawczymi, układ ich organów terytorialnych jest zatwierdzany przez Rząd Federacji Rosyjskiej na mocy rozporządzenia federalnego ministerstwa.

Przepisy dotyczące organów terytorialnych są zatwierdzane przez szefów odpowiednich służb i agencji federalnych, odzwierciedlają zasady wykonywania uprawnień administracyjnych, zezwoleń, kontroli i nadzoru, środki przymusu państwowego; wdrażanie federalnych programów docelowych, planów i innych środków; współdziałanie z władzami wykonawczymi podmiotów Federacji Rosyjskiej, władzami lokalnymi, innymi organami terytorialnymi oraz upoważnionymi przedstawicielami Prezydenta Federacji Rosyjskiej w okręgach federalnych; wykonywanie uprawnień szefa organu terytorialnego. Działalność organu terytorialnego organizuje jego kierownik, który jest osobiście odpowiedzialny za realizację powierzonych mu funkcji. Z reguły statusem organów terytorialnych jest Urząd (na przykład Urząd Federalnej Służby Nadzoru Weterynaryjnego i Fitosanitarnego w Obwodzie Saratowskim; Urząd Państwowej Służby Zatrudnienia w Obwodzie Saratowskim itp.).

Temat 4. Polityka państwa: aspekt treści

4.1. Metodologia polityki publicznej

Cele, zadania i funkcje państwa, głównego elementu systemu politycznego społeczeństwa, ujawniają się poprzez rozwój i realizację polityki państwa.

Polityka publiczna jako proces - celowe działanie władz publicznych na rzecz rozwiązywania problemów społecznych, osiągania społecznie istotnych celów dla rozwoju społeczeństwa jako całości i jego poszczególnych obszarów. We współczesnej dziedzinie prawa stosuje się literaturę naukową, pojęcia o podobnym znaczeniu - „polityka państwa” i „polityka publiczna”. Polityka państwa jest kształtowana głównie przez państwo, polityka publiczna zakłada udział obywateli w jej tworzeniu i realizacji poprzez instytucje społeczeństwa obywatelskiego. W obu przypadkach polityka ma na celu rozwiązywanie problemów społecznych, istnienie tych terminów utrwala różne podejścia do jej rozwoju, potwierdza, że ​​we współczesnych warunkach granica między podmiotami i przedmiotami polityki państwa jest coraz mniej zauważalna. Instytucje państwowe i polityczne, organizacje publiczne, grupy społeczne i poszczególni obywatele są zarówno podmiotami polityki, jak i jej przedmiotami.

Zawartość polityka państwa to zbiór celów, zadań, priorytetów rozwojowych, programów, które są opracowywane i wdrażane przez władze publiczne przy zaangażowaniu instytucji społeczeństwa obywatelskiego. Proces kształtowania i realizacji polityki publicznej nazywany jest „cyklem politycznym” i obejmuje kilka etapów. Treścią pierwszego etapu (inicjacji polityki) jest analiza sytuacji, wybór priorytetowych problemów społecznych, podjęcie decyzji o rozwoju polityki w sferze konfliktu, określenie jej głównych celów i kierunków. Drugi etap (opracowanie polityki) obejmuje opracowanie programów docelowych, ich koordynację, przyjęcie oficjalnego dokumentu dotyczącego polityki/programu wraz z identyfikacją źródeł finansowania. Na trzecim etapie (wdrażanie polityki) polityka/program jest bezpośrednio wdrażany, monitorowany i kontrolowany. Czwarty etap (ocena polityki) to ocena wyników i konsekwencji.

Doświadczenia światowe świadczą o istnieniu różnych modeli kształtowania polityki publicznej.

1. Model „odgórny” zakłada, że ​​decyzje rządu podejmowane są na najwyższych szczeblach władzy, a poziomy oddolne są biernymi wykonawcami polityki.

2. Model „oddolny” zakłada, że ​​kształtowanie polityki państwa rozpoczyna się od oddolnych struktur zarządzania przy aktywnym zaangażowaniu obywateli i instytucji publicznych.

3. „Model scentralizowany” zakłada, że ​​polityka jest kształtowana i realizowana przez siły aparatu biurokratycznego bez udziału instytucji społeczeństwa obywatelskiego, bez uwzględniania opinii publicznej.

4. „Model demokratyczny” zakłada, że ​​państwo utrzymując scentralizowane rządy stwarza warunki do aktywizacji działań obywateli, wykorzystując mechanizmy angażowania obywateli i stowarzyszeń społecznych w kształtowanie polityki państwa.

Żaden z głównych modeli rozwoju polityki publicznej nie występuje w „czystej” formie; w praktyce do rozwiązywania problemów o różnej skali i charakterze stosuje się różne podejścia do rozwiązywania problemów lub style kształtowania polityk publicznych.

1. Podejście perspektywiczne – planowanie i wdrażanie polityki poprzedzone jest analizą trendów i prognozowaniem rozwoju sytuacji („praca przed krzywą”).

2. Podejście responsywne – konkretne działania na rzecz opracowania i realizacji polityki rozpoczynają się po osiągnięciu przez problem określonej wielkości.

3. Podejście racjonalne opiera się na wykorzystaniu metod ekonomicznych i matematycznych oraz zasady racjonalności.

4. Podejście antykryzysowe – wszelkie wysiłki podmiotów polityki zmierzają do przezwyciężenia sytuacji krytycznej.

Niezależnie od rodzaju i modelu polityki państwa, bez względu na to, jakie podejście do rozwiązywania problemów leży u jego podstaw, polityka państwa musi spełniać określone wskaźniki: odpowiadać na zmiany zachodzące w społeczeństwie i państwie; być złożonym i rozważać każdy problem w połączeniu z innymi problemami; powinien być wydajny i skuteczny; powinien cieszyć się zaufaniem ludzi.

Polityka publiczna zaczyna się od analizy sytuacji i zidentyfikowania listy problemów. W polityce publicznej problem rozumiany jest jako sprzeczność pomiędzy stale pojawiającymi się potrzebami człowieka a zdolnością państwa i społeczeństwa do ich zaspokojenia [9]. Pojawienie się lub istnienie problemu nie oznacza, że ​​koniecznie zostanie on rozwiązany przez władze rządowe. Problem publiczny dociera do świadomości podmiotów politycznych poprzez mechanizm kształtowania agendy politycznej, który polega na wypromowaniu określonej sprawy publicznej do poziomu oficjalnego uznania, rozważenia i dyskusji. Agenda polityczna to zespół aktualnych problemów społecznych, odzwierciedlających potrzeby społeczeństwa lub poszczególnych grup interesu, na które podmioty administracji publicznej są gotowe zwrócić uwagę i potrafią odpowiedzieć.

Nauka światowa ujmuje kilka punktów widzenia dotyczących kształtowania agendy politycznej. Współczesny amerykański politolog J. Anderson uważa, że ​​program kształtuje się z wymagań, które politycy sami wybierają, zdając sobie sprawę, że nadszedł czas, aby na nie zareagować lub stworzyć pozory takiej reakcji. Amerykański politolog E. Downe uzasadnił pięć głównych etapów „cyklu zwracania uwagi na problem”:

1) faza przedproblemowa – problem uwidocznił się, znajduje się na peryferiach świadomości społecznej, zainteresowanie nim wyrażają eksperci i grupy interesu;

2) etap „niespokojnego odkrycia i euforycznego entuzjazmu” – zainteresowanie problemem gwałtownie wzrasta, pojawia się wezwanie do jego rozwiązania;

3) etap doprecyzowania „ceny problemu” – społeczeństwo zdaje sobie sprawę, jakie koszty są potrzebne do rozwiązania problemu; jeśli koszty są zbyt wysokie, zainteresowanie problemem maleje;

4) faza poproblemowa – problem zostaje zepchnięty w „strefę mroku” przez inne palące problemy;

5) etap „grupy wsparcia” – utworzenie grupy interesów lub grupy wsparcia dla tego problemu inicjuje początek nowego cyklu. Kanadyjski politolog L. Pal doszedł do wniosku, że nie ma jednej formuły wyjaśniającej, dlaczego ta czy inna sytuacja jest postrzegana jako problem, upubliczniana i sprowadzana na poziom oficjalny [10]. Można powiedzieć, że identyfikacja problemu ma charakter otwarty.

Sytuacja publiczna uzyskuje status problemu państwowego na podstawie następujących kryteriów: musi być poparta opinią publiczną i musi być lobbowana przez wystarczająco wpływową grupę interesów; informacja o tym powinna być dostępna, tj. przekazana za pośrednictwem mediów; problem powinien zostać rozpoznany przez władze publiczne i otrzymać sformułowanie „instytucjonalne”; problem musi być rozwiązany w obecnych warunkach i przy zasobach, jakimi dysponują władze.

Formowanie agendy politycznej wiąże się z procesem racjonalizacji i optymalizacji polityki państwa, tj. z identyfikacją obszarów priorytetowych, problemów i celów wymagających wsparcia i udziału państwa. Istnieje kilka podejść do ustalania priorytetów politycznych:

1) podejście polityczne – wybór zależy od układu sił politycznych, relacji między partiami politycznymi a społeczeństwem;

2) podejście subiektywne – wybór opiera się na przepaści między potrzebami społecznymi a możliwościami ich zaspokojenia (im większa przepaść, tym bardziej prawdopodobny wybór);

3) obiektywne podejście - wybór opiera się na wskaźnikach ilościowych, na przykład powadze problemu, jego konsekwencjach itp.

Mechanizmami i narzędziami wyboru priorytetów są: metoda analogii, tworzenie scenariuszy, analiza preferencji, ekspertyzy.

4.2. Proces realizacji polityki publicznej

Polityka publiczna to przekształcanie celów politycznych w programy rządowe i praktyczne działania w celu osiągnięcia odpowiednich rezultatów.

Wdrażanie porządku publicznego - systematyczny proces wykorzystywania zasobów, jakimi dysponują władze publiczne i instytucje społeczeństwa obywatelskiego do realizacji swoich celów. Proces wdrażania polityki to zestaw powiązanych ze sobą środków i form zachowań, które należy odróżnić od realizacji polityki w rezultacie. Na etapie opracowywania polityki państwa, w celu jej skutecznej realizacji, określany jest system narzędzi i metod, za pomocą których realizowane będą zaplanowane działania, czyli tworzony jest optymalny mechanizm realizacji polityki. Obejmuje ramy organizacyjne i zarządcze, prawne i regulacyjne, komponent finansowo-ekonomiczny oraz system zarządzania personelem. Wdrażanie polityki można przeprowadzić jako: liniowy proces wdrażania planów; działania zgodnie z określonymi zasadami; system powiązanych ze sobą działań.

Realizacja polityki państwa rozpoczyna się po przyjęciu odpowiedniego aktu regulacyjnego, jednak już w procesie kształtowania polityki ważne jest zapewnienie dostępności wsparcia prawnego dla przyszłych decyzji rządu. Jakość systemu prawnej regulacji porządku publicznego uważa się za czynnik jego efektywności. Istnieje kilka poziomów regulacji prawnych polityki:

1) Konstytucja, która określa zasady budowania systemu władzy i zasady kształtowania polityki państwa;

2) federalne ustawy konstytucyjne, akty prawne Prezydenta Federacji Rosyjskiej, Rządu Federacji Rosyjskiej, przepisy dotyczące organów państwowych, odzwierciedlające priorytety, cele i funkcje w określonej dziedzinie;

3) szczegółowe ustawy federalne, uchwały Rządu Federacji Rosyjskiej w sprawie programów celowych;

4) regulaminy, dokumenty regulacyjne federalnych organów wykonawczych, odzwierciedlające kwestie regulacji działań w celu realizacji polityk w określonym obszarze;

5) umowy państwowe zawarte w celu opracowania i realizacji programów państwowych, które odzwierciedlają wymagania dotyczące jakości wykonania i wyników realizacji;

6) zarządzenia organów rządowych (o charakterze administracyjnym i operacyjnym), orzeczenia sądów.

Ważnymi elementami cyklu politycznego są kontrola, monitoring, ocena realizacji polityki państwa. Kontrola polityki państwa prowadzona jest już na wczesnych etapach jej realizacji w celu identyfikacji odchyleń od przyjętych norm i podjęcia działań w celu ich wyeliminowania. Może być zewnętrzny i wewnętrzny, w tym ostatnim występują poziomy i pionowe. W dziedzinie administracji publicznej istnieją takie rodzaje kontroli jak: prezydencka, parlamentarna, administracyjna, sądowa i cywilna. Odmiany kontroli to weryfikacja, wykonanie, nadzór. Cele kontroli zależą od konkretnej sytuacji (kontrola w interesie obywateli, przywództwa politycznego lub administracyjnego itp.). Kontrola sprawowana jest poprzez mechanizm kontrolny, który obejmuje system informacyjny (ocena wyników, monitoring) oraz system organizacyjny (struktury i procedury). Technologie kontroli obejmują ocenę programów, sprawozdania finansowe, audyty, inspekcje, ankiety menedżerów itp.

Monitoring to proces regularnego gromadzenia i analizy informacji o przebiegu realizacji polityki, w tym mechanizm reagowania na możliwe i realne zagrożenia oraz odchylenia od zaplanowanego planu. Monitoring składa się z podsystemów informacyjnych, analitycznych i operacyjnych. Monitoring oparty jest na systemie wskaźników (wskaźników). Monitorowanie projektów, programów celowych odbywa się za pomocą takich grup wskaźników jak bezpośrednie i pośrednie, ilościowe i jakościowe, specjalne, złożone wskaźniki i indeksy. Zebrane informacje są analizowane – określane są rodzaje i charakter błędów, odchyleń, ich wpływ na realizację celów. Opracowanie zaleceń dotyczących ich eliminacji, zmiany strategii polityki, jej treść jest zadaniem systemu operacyjnego. Wyniki monitorowania pomagają właściwym organom w podejmowaniu decyzji dotyczących przyszłości polityki/programu.

Ewaluacja realizacji polityki publicznej – zestaw sposobów badania i mierzenia rzeczywistych rezultatów zrealizowanej lub będącej w trakcie realizacji polityki/programu, wykorzystywanych w celu jej doskonalenia. Ewaluacja to zbieranie i analiza informacji o końcowych lub pośrednich wynikach, definicja zmian i stanu obecnego, ocena korzyści i kosztów. Ewaluacja, w przeciwieństwie do monitoringu, jest przeprowadzana w miarę potrzeb i jest jednorazowa. Procedury oceny są niezbędne na wszystkich etapach cyklu politycznego. Celem ewaluacji jest doskonalenie polityki i mierzenie jej wyników.

Na ocenę polityk publicznych składają się takie elementy jak ocena procesu wdrażania, ocena skutków, ocena wyników, ocena efektywności ekonomicznej, ocena poziomu zadowolenia obywateli, ocena narzędzi, metod realizacji polityki. Szacunki pośrednie i uogólniające są rozróżniane według formy; metaocena łączy wyniki kilku badań. Ocena polityki wymaga rozważenia pięciu elementów tego ostatniego: wydatkowane zasoby; trwające wydarzenia; otrzymane produkty lub usługi; wyniki wykonania; konsekwencje i skutki. Badania ewaluacyjne dzielą się na dwie grupy: badania naukowe – wymagają znacznej inwestycji czasu, pieniędzy i wykwalifikowanych specjalistów (badania socjologiczne, obserwacje, recenzowanie, modelowanie, eksperymenty itp.); tradycyjne formy są bliskie kontroli politycznej i administracyjnej nad przebiegiem podejmowania decyzji (przesłuchania parlamentarne, sprawozdania przywódców, kontrola państwowa, opracowywanie budżetu itp.).

Po przeprowadzeniu oceny i przedstawieniu jej wyników, kierownik może podjąć następujące decyzje: kontynuacja polityki/programu; pomyślne; modyfikacja polityki/programu; wypowiedzenie w przypadku niepowodzenia.

Jednym z kryteriów efektywności realizacji polityki jest koordynacja działań wszystkich uczestników i organizatorów procesu jej wdrażania. Wyróżnia się następujące grupy uczestników realizacji polityki:

1) osoby fizyczne;

2) organizacje, grupy publiczne i polityczne;

3) instytucje i struktury rządowe;

4) elita polityczna i finansowa.

Koordynacja polityki to mechanizmy i metody wykorzystywane do osiągnięcia wyznaczonych celów w zakresie koordynacji działań struktur organizacyjnych i osób uczestniczących w cyklu politycznym. Koordynacja odbywa się także na wszystkich etapach cyklu polityki. Istnieje koordynacja polityczna (koordynacja interesów politycznych) i administracyjna (rozwiązywanie konkretnych problemów); koordynacja pionowa (między organizacjami podległymi) i koordynacja pozioma (między organizacjami niezależnymi od siebie pod względem prawnym). Koordynacja horyzontalna odbywa się poprzez prace komisji międzyresortowych (rad); wiodące organizacje; przyjęcie formalnych porozumień w sprawie interakcji. Koordynacja pionowa odbywa się zatem poprzez mechanizmy podziału pracy i hierarchię organizacyjną. Rosja jest państwem federalnym, a koordynacja międzyregionalna odgrywa znaczącą rolę w cyklu politycznym.

Czynnikami skuteczności polityki są: po pierwsze, relacje organizacyjne i funkcjonalne w ramach systemu administracji publicznej: słaba reakcja polityki publicznej przejawia się z reguły tam, gdzie nie ma wyraźnego podziału władzy między różnymi organami państwa i organizacjami; po drugie, jakość opracowanej polityki, programu lub decyzji państwa; po trzecie, dokładność zadań i ich interpretacja przez wykonawców.

4.3. Rodzaje i kierunki polityki państwa

Politykę państwa klasyfikuje się na podstawie: sfer życia publicznego – ekonomicznej, społecznej itp.; poziom realizacji polityki – międzynarodowy, krajowy, regionalny, lokalny; funkcje polityczne - zewnętrzne, wewnętrzne; struktura i wielkość oddziaływania - sektorowa, strukturalna, terytorialna. Zgodnie z przedmiotami oddziaływania każdy rodzaj polityki jest podzielony na odrębne obszary, na przykład polityka społeczna obejmuje politykę młodzieżową, politykę gerontologiczną, politykę rodzinną itp. Ze względu na charakter relacji podmiot-przedmiot i poziom konfliktu istnieją dystrybucyjna, redystrybucyjna, regulacyjna (protekcjonistyczna i konkurencyjna), administracyjno-prawna, strategiczna, antykryzysowa.

Polityka gospodarcza państwa zespół powiązanych ze sobą działań podejmowanych przez władze publiczne i administrację w celu ukształtowania pewnego wektora rozwoju gospodarki kraju i rozwiązywania problemów społeczno-gospodarczych. Rozwój gospodarki narodowej jest procesem cyklicznym, który charakteryzuje się następstwem następujących faz: wzrost gospodarczy (wzrost), wysoka koniunktura gospodarcza (boom gospodarczy), recesja gospodarcza (recesja, kryzys gospodarczy, stagnacja, stagflacja), niska warunki ekonomiczne. Stan gospodarki narodowej determinuje rodzaj polityki gospodarczej państwa.

Cele polityki gospodarczej wieloaspektowy, nastawiony na osiąganie celów krajowych. Istnieją różne podejścia do określania celów polityki gospodarczej. Zwolennicy jednej z nich uważają, że dla krajów, których gospodarki są zorientowane na rynek, cele polityki gospodarczej są związane z regulacją procesów, które nie podlegają wpływowi rynkowych mechanizmów ekonomicznych. Celem polityki gospodarczej państwa, z punktu widzenia pragmatycznego podejścia, jest stworzenie i utrzymanie stabilnego systemu gospodarczego. Cele polityki gospodarczej są różne na różnych etapach cyklu gospodarczego. Na przykład celem stabilizacyjnej polityki gospodarczej jest osiągnięcie i utrwalenie stanu równowagi systemu gospodarczego; na etapie oczekiwania na wzrost lub wzrost gospodarki kraju celem polityki gospodarczej jest wzrost gospodarki narodowej. Priorytet społecznych celów polityki gospodarczej jest typowy dla krajów o gospodarce zorientowanej społecznie. W tym przypadku działania państwa mają na celu stworzenie warunków zapewniających wolność gospodarczą (wolność wyboru form działalności gospodarczej, działalności gospodarczej, nabywanie własności itp.) oraz sprawiedliwość ekonomiczną (wyrównywanie startowych możliwości uzyskiwania dochodów).

Powszechnie uznawane cele polityki gospodarczej państwa to: zapewnienie wzrostu efektywności społeczno-gospodarczej, czyli racjonalnego i korzystnego ekonomicznie wykorzystania potencjału surowcowego kraju; zapewnienie ogólnej równowagi gospodarczej, która obejmuje równowagę między czterema elementami – stabilnością cen, wysokim poziomem zatrudnienia, proporcjonalnym wzrostem gospodarczym i zagranicznymi operacjami gospodarczymi. Zakres celów polityki gospodarczej państwa jest znacznie szerszy, co wynika z bezpośredniego stanu gospodarki narodowej kraju i innych czynników. W procesie tworzenia systemu celów polityki gospodarczej konieczne jest uwzględnienie wzajemnego połączenia elementów składających się na ten system (cele nie mogą się wzajemnie wykluczać).

Rodzaje polityki gospodarczej państwa. W zależności od okresu realizacji państwowego programu działań gospodarczych, czyli ze względu na zakres czasowy, wyróżnia się politykę krótkoterminową i długoterminową. W warunkach niestabilności procesów gospodarczych kształtuje się krótkoterminową politykę gospodarczą, gdy kształtuje się wektor działań gospodarczych na okres do jednego roku. Przewidywalność i trwałość rozwoju procesów gospodarczych, wsparta gwarantowaną dostępnością zasobów, pozwalają na opracowanie strategii polityki gospodarczej na kilka lat.

Realizacja polityki gospodarczej państwa wiąże się z wykorzystaniem różnych narzędzi, dlatego istnieje fiskalna (finansowo-budżetowa), monetarna (pieniężna), zagraniczna polityka gospodarcza. Instrumentami są odpowiednio: podatki, przelewy itp.; łączna kwota pieniądza, stopa rezerwy itp.; cła, kontyngenty na import i eksport kapitału, towarów, taryfy eksportowo-importowe. Kwestie zmiany sektorowej i regionalnej struktury produkcji w kraju są rozwiązywane w ramach strukturalnej polityki gospodarczej inwestycji. Innowacyjna polityka gospodarcza uwzględnia zagadnienia praktycznego zastosowania w gospodarce najnowszych osiągnięć cywilizacji ludzkiej. Polityka konwersji koncentruje się na konwersji branż, których zapotrzebowanie na produkty jest znacznie zmniejszone.

Fiskalna polityka gospodarcza. Publiczne zarządzanie zasobami finansowymi państwa (skarbu państwa) wiąże się z kształtowaniem i realizacją polityki fiskalnej. Polityka fiskalna prowadzona jest według następującego schematu: pozyskiwanie środków niezbędnych dla państwa – dystrybucja tych środków – zapewnienie wykorzystania środków zgodnie z ich przeznaczeniem. Ten typ polityki gospodarczej państwa obejmuje takie obszary, jak polityka budżetowa, polityka podatkowa, polityka dochodowa i wydatkowa. Instrumentami polityki fiskalnej są podatki, wydatki rządowe, transfery, poprzez które państwo reguluje wielkość i wektor przepływów pieniężnych, wpływa na zagregowaną podaż i popyt oraz przeciwdziała nadmiernym wahaniom podstawowych parametrów ekonomicznych. Wpływ państwa na wielkość i strukturę zagregowanego popytu jest duży, gdyż państwo jest największym odbiorcą na rynku, zarówno zewnętrznym, jak i wewnętrznym (kraje rozwinięte gospodarczo wydają na zakupy około 1/4-1/2 PKB). Państwo pośrednio wpływa na popyt ze strony gospodarstw domowych i prywatnych przedsiębiorców poprzez podatki i płatności transferowe (emerytury, świadczenia).

Charakter polityki fiskalnej zależy od fazy cyklu koniunkturalnego, w której znajduje się gospodarka narodowa. W warunkach szybkiego wzrostu gospodarczego polityka ta utrzymuje parametry wzrostu w akceptowalnych granicach (ograniczona koncentracja polityki fiskalnej), w czasach kryzysu jest ekspansywna (w celu zwiększenia produkcji). Stabilizacyjna polityka fiskalna odpowiada względnie stabilnemu stanowi gospodarki, kiedy państwo utrzymuje inflację w dopuszczalnych granicach, zapewnia wysoki poziom zatrudnienia, dążąc do zbliżenia wielkości PKB do poziomu możliwego w obecnych warunkach. W zależności od tego, jaki mechanizm jest podstawą stabilizacji, istnieją automatyczne i regulowane stabilizacyjne polityki fiskalne. W pierwszym przypadku działają automatyczne stabilizatory - są to normy prawne, które pozwalają, bez interwencji państwa, reagować na odchylenia od stabilnego stanu gospodarki. Na przykład wypłata świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia chorobowego, automatyczne obniżenie kwoty pobieranego podatku w przypadku spadku dochodów itp. Jeżeli działanie automatycznych stabilizatorów nie zapewnia niezbędnego poziomu stabilizacji, wówczas państwo wprowadza nowe zasady (dyskretne środki) - stabilizacja zostaje uregulowana. Przykładami regulowanych stabilizatorów są zmiany stawek podatkowych, realizacja programów pomocy społecznej (państwowe dotacje mieszkaniowe) itp. Dyskretne działania stabilizacyjne polityki fiskalnej, czyli stabilizatory regulowane, mogą stać się automatyczne, gdyż zniesienie jakichkolwiek świadczeń, świadczeń powoduje pewne trudności .

Na politykę fiskalną składają się następujące elementy: polityka budżetowa (reprezentowana z kolei przez politykę wydatków publicznych i politykę dochodów publicznych), politykę podatkową. Ogólnie polityka fiskalna to zestaw instrumentów finansowych, budżetowych i podatkowych.

Monetarna polityka gospodarcza to bezpośrednie lub pośrednie regulowanie przez stan podaży pieniądza i obiegu pieniądza w kraju. W przeciwieństwie do fiskalnej polityki gospodarczej, cele polityki pieniężnej są węższe i wiążą się jedynie ze stabilizacją obiegu pieniężnego. Zgodnie z celem, zadaniami polityki pieniężnej są: stabilizowanie poziomu cen, utrzymywanie określonego poziomu inflacji, regulowanie podaży pieniądza, podaży i popytu na pieniądz przez system bankowy, utrzymywanie waluty krajowej. Instrumentami w tym przypadku są całkowita masa i dostępność pieniądza, kredyt, stopa dyskontowa Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej, stopa refinansowania itp.

W oparciu o metodę wpływania na podaż pieniądza wyróżnia się twarde i miękkie rodzaje polityki pieniężnej. Działania państwa zmierzające do ograniczenia podaży pieniądza, ograniczenia emisji, utrzymywania wysokich stóp procentowych za pozyskiwanie pieniędzy na kredyt charakteryzują restrykcyjną politykę monetarną. Odwrotna sytuacja, tj. udzielanie tanich kredytów, wzrost podaży pieniądza, jest charakterystyczna dla miękkiej polityki pieniężnej.

Elementy tworzące politykę pieniężną to:

1) polityka refinansowania lub polityka rachunkowości – wpływ Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej poprzez stopę procentową na wielkość środków kredytowych;

2) operacje otwartego rynku – sprzedaż lub nabycie przez Bank Centralny Federacji Rosyjskiej rządowych papierów wartościowych;

3) polityka rezerw – wpływ Banku Centralnego Federacji Rosyjskiej na wielkość aktywnej podaży pieniądza („zmuszanie” banków komercyjnych do utrzymywania części swoich aktywów w formie nieoprocentowanej rezerwy w Centralnym Banku Federacji Rosyjskiej Federacja Rosyjska);

4) politykę zapewnienia płynności, tj. zmianę wielkości środków pieniężnych udostępnianych przez Bank Centralny Federacji Rosyjskiej bankom komercyjnym na potrzeby ich działalności.

Polityka społeczna państwa. Federacja Rosyjska zgodnie z Konstytucją jest państwem społecznym, którego polityka ma na celu stworzenie warunków zapewniających godne życie i swobodny rozwój ludzi. Kryteriami oceny stopnia uspołecznienia państwa są: poszanowanie prawa do wolności człowieka; gwarancje w realizacji przez państwo spójnej polityki społecznej, nastawionej na realnie możliwe inwestycje „w ludzi”; zapewnienie godnego poziomu życia większości obywateli; ukierunkowane wsparcie dla najsłabszych grup ludności; gwarancja stworzenia korzystnych warunków dla rzeczywistego udziału obywateli w opracowywaniu i społecznym rozpatrywaniu decyzji zarządczych na wszystkich poziomach władzy; przestrzeganie praw i gwarancji uznających i wdrażających system partnerstwa społecznego jako główny mechanizm osiągania harmonii społecznej; gwarancje odpowiedzialności społecznej; przestrzeganie praw i gwarancji mających na celu umacnianie rodziny, rozwój duchowy, kulturalny, moralny obywateli, troskę o dziedzictwo przodków i ciągłość pokoleń, zachowanie tożsamości tradycji narodowych i historycznych.

Polityka społeczna państwa to celowe działanie państwa w zarządzaniu procesami i relacjami społecznymi w sferze społeczno-kulturalnej. Musi być skorelowana z konkretnymi okolicznościami historycznymi, wsparta środkami finansowymi i zaprojektowana z myślą o pewnych przełomowych wynikach społecznych. Zasady polityki państwa w sferze społecznej to: wolność gospodarcza człowieka oraz uznanie prawa przedsiębiorców, pracowników i ich związków zawodowych do autonomii taryfowej na zasadach partnerstwa społecznego; zaufanie do regulacyjnej roli rynku; odpowiedzialność państwa „za grę” sił rynkowych, rozwój ustawodawstwa, tworzenie odpowiednich warunków dla usprawnienia przebiegu życia gospodarczego i społecznego; sprawiedliwość społeczna i solidarność społeczna społeczeństwa; równość płci; udział obywateli w administracji publicznej, życiu publicznym i państwowym. Polityka społeczna realizowana jest przez państwo w głównych obszarach stosunków społecznych: płace, bezpieczeństwo, rynek pracy, zatrudnienie i bezrobocie; regulacja dochodów ludności; demografia, rodzina, macierzyństwo i dzieciństwo, młodość; ochrona socjalna; świadczenia emerytalne; usługi społeczne; ubezpieczenie społeczne; edukacja, przekwalifikowanie zawodowe, zaawansowane szkolenie; nauka; opieka zdrowotna; Świadczenie usług mieszkaniowych, komunalnych i domowych; kultura; kultura fizyczna, sport, turystyka; Bezpieczeństwo środowiska; ochrona praw socjalnych wszystkich kategorii obywateli. W związku z tym obszary te są wydzielone obszary polityki społecznej.

Typizacja polityki społecznej opiera się na typach stanów systemu społecznego, w związku z czym wyróżnia się:

1) polityka społeczna w społeczeństwach zrównoważonych społecznie;

2) polityka społeczna w społeczeństwach znajdujących się w kryzysach systemowych;

3) polityka społeczna w społeczeństwach znajdujących się w stanie deformacji;

4) polityka społeczna okresu przejściowego. Światowe doświadczenia administracji publicznej odnotowują dwa modele realizacji polityki społecznej:

1) sakralno-paternalistyczny, charakteryzujący się pełną odpowiedzialnością państwa za wszystko, co dotyczy sfery społecznej, z całkowitym wykluczeniem form partycypacji obywatelskiej;

2) liberalny, reprezentowany przez trzy opcje - socjaldemokratyczną, korporacyjną, faktycznie liberalną.

Polityka społeczna charakteryzuje się wielością celów i funkcji. Instrumenty polityki społecznej państwa - ustawodawstwo socjalne; system państwowych standardów społecznych (normy i normy społeczne). Metody tworzenia i realizacji polityki społecznej to wyznaczanie celów społecznych, prognozowanie społeczne, programowanie społeczne. Wyznaczanie celów społecznych to wypracowanie i utrwalenie docelowych wytycznych społecznych w praktyce administracji publicznej. W rzeczywistości jest to tworzenie wskaźników planowanego rozwoju sfery społecznej państwa na określony czas. Rezultatem wyznaczania celów społecznych na dłuższą metę jest długofalowa strategia rozwoju społecznego. W średnim okresie jest to opracowanie docelowych standardów społecznych w zakresie dochodów i konsumpcji (poziom płac, minimum egzystencji, zapewnienie mieszkańcom mieszkań itp.); w krótkim okresie jest to rozwój wspieranego ekonomicznie, gwarantowanego przez państwo poziomu awansu społecznego. Prognozy społeczne – działania państwa w zakresie opracowywania prognoz rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. Przewiduje się sytuację demograficzną (liczba urodzeń, śmiertelność, wielkość i strukturę wiekowo-płciową ludności itp.), stan procesów migracyjnych, stopę bezrobocia, średni dochód na mieszkańca itp. Prognozy ekonomiczne i społeczne są ze sobą ściśle powiązane . Prognozy społeczne mogą mieć charakter sektorowy (ochrona zdrowia, demografia, kultura), terytorialny (poziom federalny i regionalny). Produktem działań państwa w zakresie planowania społecznego są minimalne państwowe standardy społeczne, planowane wskaźniki rozwoju sektorowego (z obowiązkowym uzasadnieniem ekonomicznym). Podstawa państwowego planowania społecznego - programowania społecznego - wyraża się w opracowywaniu programów ukierunkowanych na państwo, na przykład „Kultura Rosji”, „Starsze pokolenie”, „Przezwyciężanie konsekwencji wypadków radiacyjnych” itp.

Najważniejszym mechanizmem realizacji polityki społecznej państwa jest ochrona socjalna, rozumiana w rosyjskim systemie prawnym jako zespół gwarantowanych przez państwo działań mających na celu minimalizację wpływu czynników obniżających jakość życia obywateli. Jest to ochrona przed możliwymi naruszeniami praw, wolności osobistych i arbitralnością administracyjną, a także przed przestępczymi zamachami na życie, zdrowie, własność, honor i godność osoby oraz inne czynniki szkodliwe. Zgodnie z definicją Międzynarodowej Organizacji Pracy ochrona socjalna jako zespół środków obejmuje:

1) stymulowanie stabilnej, płatnej pracy;

2) zapobieganie i kompensowanie części dochodów w przypadku poważnych ryzyk społecznych poprzez ubezpieczenie społeczne;

3) świadczenie pomocy społecznej bezbronnym grupom ludności, które nie są objęte systemem ubezpieczeń społecznych;

4) dostęp obywateli do podstawowych praw i usług, takich jak edukacja, opieka medyczna. Doświadczenia światowe pokazują, że do najskuteczniejszych i kompleksowych systemów zabezpieczenia społecznego zaliczają się: obowiązkowe ubezpieczenia społeczne, pomoc społeczna, emerytury i renty oraz system świadczeń państwowych. Głównym źródłem finansowania i generalnym regulatorem systemu zabezpieczenia społecznego jest państwo.

Polityka regionalna państwa jest metodologicznie najmniej rozwiniętym kierunkiem polityki państwowej Rosji. Zmieniając paradygmat rozwoju Rosji zapomniano o zasadzie rozmieszczenia sił wytwórczych, opartej na politycznych i gospodarczych interesach państwa, jako podstawie polityki regionalnej ZSRR. W warunkach kryzysu gospodarczego lat dziewięćdziesiątych. państwo praktycznie nie zwracało uwagi na rozwój stosunków społeczno-gospodarczych między regionami. Polityka państwa w tym zakresie budowana jest zgodnie z „Podstawowymi postanowieniami polityki regionalnej w Federacji Rosyjskiej”, zatwierdzonymi Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 1990 czerwca 3 r. nr 1996. Polityka regionalna rozumiana jest jako system cele, zadania władz państwowych w zakresie zarządzania rozwojem politycznym, gospodarczym i społecznym regionów kraju oraz mechanizm ich realizacji. W praktyce administracji publicznej w Rosji pojęcia „regionu” i „podmiotu Federacji Rosyjskiej” są identyczne. Dokument ustala główne cele i zadania polityki regionalnej w długim okresie, metody i formy realizacji regionalnej polityki gospodarczej, główne postanowienia polityki regionalnej w sferze społecznej i środowiskowej, w zakresie międzynarodowych i zagranicznych stosunków gospodarczych podmiotów Federacji Rosyjskiej, uwzględnia regionalne aspekty stosunków narodowo-etnicznych. W opracowaniu „Podstawowych przepisów polityki regionalnej w Federacji Rosyjskiej” ustawa federalna z dnia 803 czerwca 24 r. Nr 1999-FZ „O zasadach i trybie określania podmiotów jurysdykcji i kompetencji między organami państwowymi Federacji Rosyjskiej i władz państwowych podmiotów Federacji Rosyjskiej”; Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 119 maja 13 r. Nr 2000 „O Pełnomocnym Przedstawicielu Prezydenta Federacji Rosyjskiej w Okręgu Federalnym”. Istnieje wiele luk i sprzeczności w systemie wsparcia prawnego i instytucjonalnego polityki regionalnej państwa, polityka wyrównywania budżetów, która od ponad 849 lat jest generalnym kierunkiem polityki regionalnej, pogłębia społeczno-gospodarcze zróżnicowanie regionów . Znaczenie i znaczenie rozwoju działań innowacyjnych dla realizacji polityki regionalnej państwa jest obecnie dostrzegane zarówno na poziomie krajowym, jak i regionalnym.

Alternatywą dla polityki wyrównywania budżetu, aktywnie dziś dyskutowanej, jest polityka spolaryzowanego rozwoju, która stała się podstawą „Koncepcji strategii rozwoju społeczno-gospodarczego regionów Federacji Rosyjskiej” opracowanej przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Rozwój Rosji. Istota modelu „rozwoju spolaryzowanego” sprowadza się do koncentracji (mobilizacji) zasobów państwowych i regionalnych w tych punktach, w których oczekuje się, że przyniosą one największy zysk. Na terytorium Rosji proponuje się wyodrębnienie kilku regionów wspierających („bieguny wzrostu”, „lokomotywy wzrostu”) w oparciu o następujące kryteria:

1) w regionie utrzymuje się tendencja wzrostowa ruchu pasażerskiego i towarowego;

2) obecność na obszarze ośrodka naukowo-dydaktycznego o znaczeniu światowym lub federalnym;

3) w danym regionie (aglomeracji miejskiej) powstała inicjatywa strategiczna, ważna dla całego kraju;

4) region ten musi posiadać wysoki potencjał naukowy, techniczny, intelektualny, kadrowy i społeczno-gospodarczy;

5) region już wnosi znaczący wkład we wzrost PKB kraju;

6) w tym regionie istnieje lub może rozwinąć się strategiczne partnerstwo między rządem, społeczeństwem obywatelskim i biznesem;

7) w ciągu najbliższych 10-12 lat region ten może stać się „deweloperem” dla sąsiednich terytoriów.

Innymi zasadami nowej strategii polityki regionalnej państwa, zdaniem Rządu Federacji Rosyjskiej, powinny być: „preferencje reform”, czyli zapewnienie równego dostępu ludności wszystkich regionów do usług budżetowych gwarantujących realizację konstytucyjne prawa obywateli; synchronizacja działań, czyli spójność głównych reform przeprowadzanych w kraju i wpływających na rozwój społeczno-gospodarczy regionów, a także kierunków wsparcia państwa dla regionów i gmin; zróżnicowanie państwowej polityki rozwoju regionalnego, tj. określenie odmiennych celów rozwojowych dla różnych regionów; pomocniczość, czyli decentralizacja władzy. Strategicznymi celami polityki regionalnej na tym etapie rozwoju Rosji są: zapewnienie globalnej konkurencyjności kraju i regionów; stymulowanie procesu nowej „regionalizacji” – konsolidacja zasobów rosyjskich regionów dla przyspieszenia wzrostu gospodarczego i zmiany struktury gospodarki; rozwój kapitału ludzkiego, zwiększenie mobilności przestrzennej i kwalifikacyjnej ludności; poprawa sytuacji środowiskowej w regionach w celu zrównoważenia rozwoju gospodarczego; poprawa jakości zarządzania i wykorzystania finansów publicznych na poziomie subfederalnym.

Priorytety rozwoju regionalnego Rosji, opracowane w ramach ww. Koncepcji, to: utworzenie sieci regionów „rdzeń”; utworzenie regionalnych modułów Krajowego Systemu Innowacji Rosji; tworzenie warunków dla modernizacji przemysłu, wspierania i rozwoju konkurencyjnych klastrów gospodarczych (produkcyjnych terytorialnych); utworzenie systemu zarządzania zasobami ludzkimi, rozwój regionalnego zatrudnienia; poprawa jakości zarządzania państwem i samorządami w regionach. Mechanizmy rozwoju społeczno-gospodarczego regionów:

1) ogólny plan zagospodarowania przestrzennego kraju, tj. podział funkcjonalny terytorium;

2) wsparcie prawne rozwoju regionów (zgłasza się potrzebę przyjęcia ustaw federalnych „O zagospodarowaniu przestrzennym Federacji Rosyjskiej” i „O podstawach państwowej regulacji rozwoju regionalnego Federacji Rosyjskiej”); informacja (system federalnego monitorowania regionalnych wskaźników społeczno-gospodarczych); organizacyjno-finansowe (Komisja Międzyresortowa przy Ministerstwie Rozwoju Regionalnego Rosji, federalne programy celowe).

Przyjęcie i wdrożenie rozważanej strategii rozwoju regionalnego w krótkim okresie pozwoli na osiągnięcie następujących rezultatów: zwiększenie szybkości przekazywania decyzji zarządczych z poziomu federalnego na poziom regionalny i zwiększenie ich efektywności; zwiększenie poziomu współpracy między regionami oraz zmniejszenie barier w swobodnym przepływie między nimi kluczowych zasobów rozwojowych (ludzkich, finansowych, zarządczych, intelektualnych itp.); zwiększenie efektywności wykorzystania finansów federalnych; konsolidacja polityki regionalnej w odpowiednich instytucjach (prawo, normy i zasady) oraz strukturach organizacyjnych; pojawienie się taniego rynku mieszkaniowego oraz modernizacja systemu mieszkaniowego i usług komunalnych. Rezultaty średnioterminowe: zwiększona mobilność populacji; tworzenie struktury od sześciu do dziewięciu regionów kluczowych, które są liderami rozwoju kraju i konkurencyjnymi na poziomie światowym; zwiększenie liczby udzielanych kredytów hipotecznych; integracja w przestrzeń gospodarczą kraju obszarów przygranicznych państw sąsiednich. W dłuższej perspektywie są to następujące rezultaty: zachowanie integralności terytorialnej kraju; redukcja obszarów oficjalnie przydzielonych terytoriów kryzysowych; Rosja sformalizuje swój własny region globalny, porównywalny z regionami globalnymi świata.

4.4. Realizacja polityki państwa we współczesnej Rosji

Priorytetowymi kierunkami polityki państwa współczesnej Rosji są sfery edukacji, opieki zdrowotnej, rozwoju budownictwa mieszkaniowego i rolnictwa. Głównym mechanizmem wdrażania polityki jest podejście programowe. Pochodną podejścia programowego można uznać praktykę opracowywania i wdrażania projektów krajowych, poprzez które proponuje się rozwiązywanie problemów w tych obszarach. Idea projektów narodowych jest inicjatywą prezydencką ogłoszoną na początku września 2005 roku. Główne prace nad ich realizacją powierzono Rządowi Federacji Rosyjskiej, którego działalność będzie kontrolowana przez Radę przy Prezydencie Federacji Rosyjskiej na realizację priorytetowych projektów krajowych, utworzonych Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 21 października 2005 r. Nr 1226. Przewodniczący Rady - Prezydent Federacji Rosyjskiej. Realizacja projektów krajowych, która rozpoczęła się 1 stycznia 2006 r. jest finansowana z budżetu federalnego, w 2006 r. było to 134,5 mld rubli, w tym: opieka zdrowotna - 62,6 mld, edukacja - 30,8 mld, program "Affordable Housing" - 21,9 miliard, rozwój kompleksu rolniczego - ponad 19 miliardów rubli, ich zawartość jest następująca.

1. Opieka zdrowotna. Kierunki - Poprawa efektywności podstawowej opieki zdrowotnej; zapobieganie chorobom; rozwój nowych technologii w medycynie. Wyniki: wzrost wynagrodzeń dla niektórych kategorii personelu medycznego o 5 i 10 tys. rubli; wymiana ok. 25 tys. karetek; sfinansowanie zakupu leków, karetek w wysokości 3,5 mld rubli. W regionach w latach 2006-2007. planowana jest budowa 15 nowoczesnych centrów medycznych. Ponad 10 XNUMX poliklinik otrzyma zestawy nowoczesnego sprzętu diagnostycznego.

2. Edukacja. Kierunki - tworzenie sieci uczelni krajowych; informatyzacja przemysłu; wsparcie uzdolnionej młodzieży; rozwój systemu szkolenia zawodowego w wojsku. Zgodnie z wynikami konkursu na innowacyjne programy edukacyjne, rocznie granty finansowe otrzyma 30 uczelni z kraju i 10 szkół. Planowane jest utworzenie dwóch światowej klasy szkół biznesu w Moskwie i Sankt Petersburgu, dwóch uniwersytetów państwowych - w południowych i syberyjskich okręgach federalnych. Nauczyciele otrzymają dodatkowe płatności za zarządzanie klasą, rocznie 100 tysięcy nauczycieli w kraju otrzyma premie w wysokości XNUMX tysięcy rubli. Planowane jest zwiększenie wynagrodzeń nauczycieli, pracowników naukowych, wzrosną również dodatki za stopnie naukowe.

3. Niedrogie mieszkania. Główna uwaga skupiona jest na zwiększeniu wolumenu kredytów hipotecznych i budownictwa mieszkaniowego. Zmniejszając stopę kredytów rublowych z 14% do 8% i zwiększając terminy ich spłaty, planowane jest zwiększenie liczby kredytów hipotecznych wydawanych rocznie w ciągu czterech do pięciu lat do 1 miliona oraz wielkości kredytów dla ludności - do 415 milionów rubli / rok. Stawki będą obniżane stopniowo: do 2007 r. do 11%, do 2010 r. do 8%. Program zapewnienia obywatelom mieszkań po przystępnych cenach będzie realizowany w trzech etapach, do 2010 roku planowane jest oddanie do użytku około 80 milionów metrów kwadratowych. m nowych mieszkań, odsetek rodzin korzystających z kredytów hipotecznych powinien wzrosnąć z 8% do 30%.

4. Rolnictwo. Kierunki - rozwój hodowli zwierząt, wsparcie małych i średnich gospodarstw. Modernizacja kompleksów hodowlanych do 2008 r. powinna wynieść 12%, oczekuje się, że produkcja mięsa zwiększy się o prawie jedną czwartą dzisiejszych wielkości. Rosselchozbank sformułował warunki udzielania pożyczek małym podmiotom agrobiznesu, których wydawanie rozpoczęło się w styczniu 2006 r. Ponad 6 mln rubli przeznaczono z budżetu federalnego na dopłaty do oprocentowania tych pożyczek.

Polityka państwowa Rosji nie ogranicza się do realizacji projektów narodowych. Główne kierunki działalności Rządu Federacji Rosyjskiej oraz cele priorytetowe dla rozwoju wszystkich sfer gospodarki narodowej określa średniookresowy Program Rozwoju Społeczno-Gospodarczego Federacji Rosyjskiej (2006-2008). . Cele strategiczne rozwoju kraju w perspektywie średnioterminowej: poprawa dobrobytu ludności i zmniejszenie ubóstwa w oparciu o dynamiczny i zrównoważony wzrost gospodarczy. Ich osiągnięcie jest możliwe dzięki zapewnieniu stałego wzrostu konkurencyjności Rosji. Głównym wyznacznikiem sukcesu prowadzonej przez państwo polityki jest podwojenie PKB w ciągu 10 lat. Wymaga to stworzenia elastycznego, odpornego systemu gospodarczego, który szybko reaguje na zmiany warunków zewnętrznych. Zapewnienie równych warunków konkurencji organizacjom wszystkich form własności z jasnymi i przejrzystymi regułami gry jest głównym zadaniem Rządu Federacji Rosyjskiej w dziedzinie gospodarki.

Program na lata 2006-2008 opracowany jako kontynuacja poprzednich wektorów polityki państwa, odzwierciedla działania na rzecz poprawy efektywności administracji publicznej, podniesienia jakości i warunków świadczenia usług publicznych, stworzenia warunków i zachęt do rozwoju kapitału ludzkiego, poprawy instytucji i infrastruktury zapewniających konkurencyjność podmiotów gospodarczych w kraju i poza nim. Rozwój narzędzi wzrostu gospodarczego opiera się na następujących kryteriach: podwojenie PKB w ciągu 10 lat; postępujące zmiany strukturalne w gospodarce; konwergencję pod względem rozwoju gospodarczego z krajami najbardziej rozwiniętymi. W celu stworzenia korzystnego klimatu inwestycyjnego Rząd Federacji Rosyjskiej zamierza: zapewnić stabilność makroekonomiczną, stabilizację monetarną i finansową; prowadzić zrównoważoną politykę budżetową, utrzymywać płynny kurs walutowy, utrzymywać znaczne rezerwy złota i walut obcych oraz konsekwentnie obniżać inflację; zapewnić utworzenie Funduszu Stabilizacyjnego Federacji Rosyjskiej. Kontynuowana będzie poprawa systemu instytucjonalnego (w celu podniesienia poziomu zaufania wszystkich podmiotów działalności gospodarczej i politycznej), sądownictwa i organów ścigania; aktywizacja polityki celnej i podatkowej w celu większego wykorzystania ich funkcji regulacyjnej niż fiskalnej.

Oprócz zapewnienia realizacji projektów krajowych, Rząd Federacji Rosyjskiej będzie wdrażał działania: zwiększenie efektywności programów w zakresie polityki społecznej, usprawnienie istniejących mechanizmów świadczenia pomocy społecznej; stworzyć warunki do zaangażowania ubogich, sprawnych obywateli w działalność gospodarczą; zapewnienie koordynacji działań wszystkich organów udzielających dotacji mieszkaniowych i innych form pomocy społecznej w realizacji programów pomocy ubogim; promowanie zwiększonej regionalnej i międzyregionalnej mobilności pracowników. Kontynuowane będzie wdrażanie reformy administracyjnej, reformy służby cywilnej mającej na celu zapewnienie rozgłosu i uregulowanie działalności organów państwowych. Planowane są działania zwiększające rolę badań naukowych i prac rozwojowych jako czynnika zapewniającego innowacyjny kierunek wzrostu gospodarczego. W celu rozwoju rosyjskich regionów planuje się przejście od nieefektywnego dostosowania rozwoju gospodarczego regionów do tworzenia warunków stymulujących zarówno regiony, jak i gminy do mobilizacji dostępnych im zasobów wzrostu gospodarczego. Rozwój konkurencji i ograniczanie sektora nierynkowego zapewnione zostanie poprzez tworzenie i doskonalenie instytucji rynkowych, rozwój małych przedsiębiorstw oraz zapewnienie równej i uczciwej konkurencji. Wraz z ogólną poprawą klimatu biznesowego i tworzeniem zachęt ekonomicznych dla międzysektorowych przepływów kapitałowych, stworzone zostaną warunki do zwiększenia atrakcyjności sektorów przetwórstwa i sektora usług

Realizacja Programu ma na celu zminimalizowanie wpływu czynników utrudniających stabilny i długoterminowy wzrost gospodarczy w Rosji, są to:

1) niska efektywność administracji publicznej;

2) brak warunków i zachęt do rozwoju kapitału ludzkiego;

3) niski poziom konkurencji i duży udział sektora nierynkowego;

4) nierównomierne wdrażanie reform na szczeblu subfederalnym;

5) niski poziom integracji gospodarki rosyjskiej w międzynarodowe stosunki gospodarcze;

6) słaba dywersyfikacja, powodująca duże uzależnienie od światowego otoczenia cenowego głównych towarów eksportowych;

7) infrastrukturalne ograniczenia rozwoju.

Temat 5. Reforma administracyjna w Federacji Rosyjskiej

5.1. Istota i główne składniki reformy administracyjnej

Zmiana ustroju państwowego, jaka dokonała się w Rosji pod koniec ubiegłego wieku, musi koniecznie pociągać za sobą istotne zmiany w strukturze administracji państwowej.

Państwo, które istniało w czasach sowieckich, budując swoją działalność na gospodarce planowej, miało stać się państwem regulującym gospodarkę rynkową i funkcjonującym zgodnie z zasadami demokracji w ramach Konstytucji. Zadania stojące przed państwem związane są przede wszystkim z rozwiązaniem problemu zachowania równowagi interesów jednostki, społeczeństwa i państwa. Przede wszystkim konieczne jest stworzenie warunków do rozwoju swobód gospodarczych, zapewnienie społeczeństwu wysokiej jakości usług publicznych, efektywne zarządzanie majątkiem i rzetelne zapewnienie bezpieczeństwa obywateli.

Zachodzące zmiany spowodowały konieczność zrewidowania treści w trzech obszarach: funkcji pełnionych przez państwo; działalność organów, którym powierzono wykonywanie tych funkcji; a także zasady funkcjonowania władz publicznych.

Te trzy obszary zostały dotknięte trwającą reformą administracyjną.

Słowniki interpretują słowo „reforma” jako przekształcenie, reorganizację sposobu funkcjonowania określonych instytucji społecznych działających w danym społeczeństwie. Wydaje się, że definicja ta nie jest dostatecznie pełna, gdyż nie wspomina o zasadniczej cesze reformy – osiągnięciu nowej jakości. Niezbędnymi atrybutami reform są inicjatywa „odgórna” (która pokazuje różnicę między reformą a rewolucją), legislacyjny mechanizm wdrażania i kierunek reform na ścieżce postępu.

Jest jeszcze jedna istotna cecha, która sprawia, że ​​ta czy inna transformacja jest reformą: wyznaczanie celów modernizacyjnych, czyli doprowadzenie danej instytucji społecznej do stanu najodpowiedniejszego funkcjonowania i stopniowego rozwoju społeczności światowej.

Reforma administracyjna nie jest jednorazowym wydarzeniem, ale postępującym procesem. Kolejnym wymogiem jest unikanie ogólnych abstrakcyjnych programów i wyznaczanie jasnych, mierzalnych celów.

Modernizacja administracji publicznej oznacza uproszczenie, klarowność, efektywność, dążenie do przejrzystości w zakresie wydatków publicznych oraz jasne określenie odpowiedzialności każdego z wielu operatorów administracji publicznej.

Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 23 lipca 2003 r. Nr 824 „W sprawie działań na rzecz przeprowadzenia reformy administracyjnej w latach 2003-2004” określił priorytetowe obszary reformy administracyjnej:

▪ ograniczenie ingerencji rządu w działalność gospodarczą podmiotów gospodarczych, w tym położenie kresu nadmiernym regulacjom rządowym;

▪ eliminowanie powielania funkcji i uprawnień federalnych organów wykonawczych;

▪ rozwój systemu organizacji samoregulacyjnych w dziedzinie ekonomii;

▪ organizacyjny podział funkcji regulacji działalności gospodarczej, nadzoru i kontroli, zarządzania majątkiem państwowym oraz świadczenia usług przez organizacje państwowe na rzecz obywateli i osób prawnych;

▪ zakończenie procesu delimitacji kompetencji pomiędzy federalnymi władzami wykonawczymi a władzami wykonawczymi podmiotów Federacji Rosyjskiej, optymalizacja działania organów terytorialnych federalnych władz wykonawczych.

Rozwiązanie tych zadań powierzono Komisji Rządowej ds. Wdrożenia Reformy Administracyjnej, utworzonej Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 31 lipca 2003 r. nr 451.

W wyniku realizacji początkowego etapu reformy administracyjnej stworzono niezbędne przesłanki do dalszej kompleksowej modernizacji systemu administracji publicznej.

pod reforma administracyjna są rozumiane na pierwszy rzut oka jako podobne i powiązane, ale jednak różne przeobrażenia w niektórych obszarach administracji publicznej.

Istnieje co najmniej kilka typowych pomysłów na treść reformy administracyjnej:

1) modernizacja władzy państwowej, w tym reforma władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej;

2) reforma ustroju administracyjno-terytorialnego państwa;

3) rozgraniczenie kompetencji i podmiotów jurysdykcji między władzami federalnymi, regionalnymi i gminnymi;

4) reforma służby cywilnej;

5) reformę funkcji i struktury władzy wykonawczej.

Pierwsze dwa kierunki nie są uwzględnione w treści reformy administracyjnej. Nie mają na celu radykalnej rewizji funkcji władzy wykonawczej, ustawodawczej i sądowniczej, a dotyczą w szczególności usprawnienia procedur realizacji istniejących funkcji sądownictwa, dostosowania do nich wymiaru sprawiedliwości oraz legislatury, są one bardziej związane ze zmianą trybu tworzenia organów przedstawicielskich władzy, - wybór członków Rady Federacji lub tworzenie Dumy Państwowej i regionalnych organów przedstawicielskich na zasadzie mieszanej (proporcjonalnej i większościowej).

Zmiana struktury administracyjno-terytorialnej, która na tym etapie wiąże się głównie z unifikacją podmiotów Federacji Rosyjskiej, nie wpływa na kompetencje władz państwowych podmiotów Federacji Rosyjskiej jako takie, a jedynie prowadzi do powierzenie funkcji wykonywanych przez władzę wykonawczą obu regionów władzom wykonawczym zjednoczonego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Pozostałe trzy obszary stanowią szeroko rozumianą reformę administracyjną.

Główną treścią rozgraniczenia kompetencji i jurysdykcji pomiędzy władzami federalnymi, regionalnymi i gminnymi jest przypisanie każdemu szczeblowi władzy jasnych funkcji, wyposażonych w środki finansowe, w oparciu o zasadę pomocniczości, tj. przydział funkcji do niezbędnego minimum poziom władzy. Jednym z głównych problemów tej części reformy, istotnej dla powodzenia całej reformy administracyjnej, jest to, że wynika ona z określenia funkcji pozostających przy państwie i władzy wykonawczej na wszystkich szczeblach. Dlatego dokonany ustawowo podział kompetencji pomiędzy władzami federalnymi, regionalnymi i gminnymi nie może być uważany za ostateczny i zostanie poddany rewizji po ustaleniu niezbędnych funkcji państwa.

Reforma służby cywilnej polega na zrewidowaniu statusu urzędników i procedury ich przechodzenia do służby cywilnej, aby państwo stało się konkurencyjnym pracodawcą, a urzędnicy – ​​skutecznymi realizatorami funkcji państwa – to jest jej główna znaczenie dla reformy administracyjnej.

Reforma funkcji i struktury władzy wykonawczej jest reformą administracyjną we właściwym znaczeniu tego słowa. Składa się z dwóch części: operacyjnej i instytucjonalnej.

Komponent operacyjny polega na odrzuceniu funkcji zbędnych, usprawnieniu procedury realizacji niezbędnych funkcji państwa, budowie systemu i struktury władzy wykonawczej odpowiadającej nowym funkcjom, z wyłączeniem konfliktu interesów między nimi.

Część instytucjonalna reformy polega na stworzeniu mechanizmów zapobiegających powstawaniu nowych zbędnych funkcji, ustaleniu procedur wykonywania niezbędnych funkcji, zapewnieniu przejrzystości informacyjnej rządu oraz ustaleniu standardów jakości świadczenia usług publicznych.

Tak więc reformę administracyjną w wąskim rozumieniu można zdefiniować jako proces przeglądu funkcji władzy wykonawczej, ustalenia niezbędnych i wyeliminowania zbędnych funkcji, stworzenia odpowiedniej struktury i systemu władzy wykonawczej oraz zmian instytucjonalnych w społeczeństwie. system administracyjny. Celem jest stworzenie systemu efektywnej realizacji funkcji państwa, zapewniającego wysokie tempo wzrostu gospodarczego i rozwoju społecznego.

Rozważmy bardziej szczegółowo główne elementy reformy.

Reforma funkcji i struktury władzy wykonawczej

Jednym z pierwszych kroków w kierunku reformy władzy wykonawczej był audyt funkcji państwowych, który w 2003 r. przeprowadziła Komisja ds. Reformy Administracyjnej przy rządzie Federacji Rosyjskiej. Po raz pierwszy w historii Rosji przeanalizowano funkcje państwa ustanowione w regulacyjnych aktach prawnych i przygotowano zalecenia mające na celu ograniczenie funkcji „zbędnych i powielających”. Jednak w praktyce nie nastąpiło znaczące ograniczenie funkcji państwowych, chociaż było około 30% ogólnej liczby funkcji zbędnych i powielających.

Ograniczenie zbędnych funkcji i uprawnień organów państwowych jest dobrze znanym, aksjomatycznym warunkiem zwiększenia sprawności państwa. Ta praca nie powinna stać się jednorazową kampanią, ponieważ w tym przypadku nie będzie gwarancji optymalizacji biurokracji w przyszłości. Potrzebny jest stale działający mechanizm dla utrzymania optymalnego składu władzy wykonawczej i zapobiegania nieefektywnej ingerencji państwa w gospodarkę i inne sfery społeczeństwa.

Identyfikacja i zniesienie zbędnych funkcji państwowych

Kluczowe znaczenie w reformie administracyjnej ma identyfikacja i likwidacja funkcji zbędnych.

Aby zidentyfikować zbędne, należy sprawdzić każdą funkcję: pod kątem zgodności z celami i założeniami polityki państwa w określonym obszarze public relations; w sprawie adekwatności formy i metod realizacji funkcji do celów i zadań polityki państwa w pewnym obszarze public relations; spełnienie minimalnego wymaganego poziomu uprawnień.

Aby określić nadmiarowość funkcji, konieczne jest porównanie celów i zadań określonej funkcji z celami i celami przewidzianymi w regulacyjnych aktach prawnych i dokumentach politycznych. Do takich regulacyjnych aktów prawnych należą Konstytucja (zwłaszcza rozdział pierwszy, który formułuje cele państwa), programy rozwoju społeczno-gospodarczego Federacji Rosyjskiej, plany działania Rządu Federacji Rosyjskiej, programy i koncepcje rozwoju określony przemysł (sfera public relations), zatwierdzony przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej i Rząd Federacji Rosyjskiej, a także podstawowe konwencje i traktaty międzynarodowe. Dokumenty polityczne obejmują orędzie Prezydenta Federacji Rosyjskiej do Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej na rok bieżący oraz orędzie budżetowe Prezydenta Federacji Rosyjskiej do Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej na rok bieżący.

Analiza adekwatności form i metod realizacji funkcji do celów i zadań polityki państwa pokazuje, w jakim stopniu metody realizacji funkcji umożliwiają osiągnięcie założonego celu i rozwiązywanie zadań regulacji państwowej. Znaczenie zasadności funkcji polega na tym, że na podstawie tego kryterium funkcję można uznać za zbędną, niezależnie od dwóch powyższych kryteriów, gdyż brak odpowiedniej formy prawnej pozbawia jej realizację podstawy prawnej.

Funkcję można uznać za zbędną dla danego szczebla władzy: federalnego lub regionalnego, jeśli jej realizacja może być najefektywniej realizowana na niższym szczeblu władzy zgodnie z zasadą subsydiarności.

Usunięcie zbędnych funkcji

Identyfikacja funkcji zbędnych kończy się ich zniesieniem. Możemy wyróżnić główne opcje zniesienia funkcji:

1) likwidacja funkcji;

2) ograniczenie zakresu funkcji;

3) przekazanie funkcji uczestnikom rynku;

4) przekazanie funkcji organizacjom samorządu zawodowego uczestników rynku;

5) przeniesienie funkcji na minimalny wymagany szczebel władzy;

6) przeniesienie funkcji na outsourcing;

7) nadanie funkcji o charakterze procesowym.

Likwidacja funkcji oznacza albo wyłączenie określonej funkcji z normatywnego aktu prawnego bez zastąpienia jej innymi funkcjami państwowymi albo bez przeniesienia jej na inne podmioty stosunków prawnych z zakończeniem jej wykonywania, albo zakończenie wykonywania funkcji funkcja nieustalona przez regulacyjne akty prawne.

Eliminacja funkcji występuje w czterech typowych przypadkach:

1) funkcja jest formalnie określona przez normatywny akt prawny, ale nie jest faktycznie wykonywana przez długi czas bez uszczerbku dla regulacji w pewnym obszarze public relations;

2) funkcja nie jest określona w akcie prawnym;

3) funkcja jest zapisana w normatywnym akcie prawnym, który jest sprzeczny z aktem o większej mocy prawnej;

4) funkcja jest zabezpieczona aktem o niedostatecznej mocy prawnej.

Ochrona przed nowymi, nadmiarowymi funkcjami

Tworzenie mechanizmów zapobiegających pojawianiu się nowych zbędnych funkcji obejmuje środki legislacyjne i administracyjne.

Obowiązująca obecnie procedura podejmowania decyzji o wprowadzeniu nowych funkcji regulacji państwowej jest wewnętrzną sprawą resortu i rządu Federacji Rosyjskiej. Uczestnicy rynku, obywatele, nie mają możliwości szybkiego, przed wprowadzeniem nowej funkcji, wpływania na decyzję o zasadności jej realizacji, wyrażania opinii eksperckiej jako równorzędni uczestnicy procesu. Prowadzi to do tego, że nowe funkcje są wprowadzane bez kompleksowej niezależnej oceny ich wykonalności i efektywności, co przyczynia się do powstawania zbędnych, nieefektywnych funkcji, a także tworzenia nieuzasadnionych barier administracyjnych. Ważnym środkiem legislacyjnym zapobiegającym pojawianiu się niewłaściwych i nieefektywnych funkcji organów rządowych jest utrwalenie przez ustawę federalną wieloetapowej procedury udowadniania celowości i skuteczności wprowadzonych funkcji przez resort oraz ocena tych dowodów przez niezależną eksperci według kryteriów dopuszczalności regulacji państwowych zawartych w ustawie. Ustawa ta wprowadza domniemanie niecelowości regulacji państwowej w sferze społeczno-gospodarczej, chyba że zostanie udowodnione inaczej zgodnie z procedurą departamentu. Podobne prawa wykazały swoją skuteczność w Australii, Meksyku i Stanach Zjednoczonych.

Struktura i system władz wykonawczych

Pierwszy etap reformy administracyjnej poświęcony był zmianie organizacji władzy wykonawczej, związanej z delimitacją kompetencji ministerstw, służb i agencji.

Struktura i system władzy wykonawczej muszą zapewniać:

1) specjalizacja władz wykonawczych;

2) organizacyjne rozdzielenie funkcji, których wykonywanie stwarza konflikt interesów;

3) kontrola wewnętrzna władzy wykonawczej;

4) szybkie opracowywanie i koordynacja polityk pomiędzy władzami wykonawczymi.

Wymagania te spełnia trójstopniowy system władzy wykonawczej. Trzypoziomowy system władz wykonawczych został ustalony dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 9 marca 2004 r. Nr.

Nr 314 „O systemie i strukturze federalnych organów wykonawczych”.

W jego skład wchodzą organy wykonawcze różnych specjalizacji z organizacyjnym rozdziałem funkcji stanowienia prawa, egzekwowania prawa (nadzoru), świadczenia usług publicznych i zarządzania majątkiem państwowym: ministerstwa federalne, służby federalne i agencje federalne.

Ministerstwa federalne opracowują politykę w pewnym obszarze regulacji stanowych (koncepcje, programy, federalne programy celowe, budżet), opracowują i przyjmują regulacyjne akty prawne, a także prowadzą współpracę międzynarodową (negocjacje, traktaty i umowy międzynarodowe). Nie powinni mieć uprawnień kontrolnych i nadzorczych (przeprowadzania kontroli, nakładania kar, wydawania licencji, zezwoleń, kontyngentów itp.) w stosunku do obywateli i organizacji, jak również pełnienia funkcji świadczenia usług publicznych i zarządzania mieniem (zarządzania podległymi organizacjami, reprezentowanie interesów państwa w spółkach akcyjnych z udziałem państwa itp.). Proces tworzenia polityki jest zatem oddzielony od procesu realizacji polityki.

Służby federalne pełnią funkcje kontrolne i nadzorcze lub organy ścigania i nie powinny mieć uprawnień do przygotowywania i przyjmowania regulacyjnych aktów prawnych ani zarządzania majątkiem państwowym. Ich celem jest realizacja polityki opracowanej przez ministerstwa federalne i zatwierdzonej przez Rząd Federacji Rosyjskiej, powstrzymanie naruszeń prawa, zapewnienie bezpieczeństwa w określonym obszarze public relations.

Agencje federalne specjalizują się w wykonywaniu funkcji zarządzania majątkiem państwowym, realizacji programów państwowych i świadczeniu usług publicznych. Nie mogą mieć uprawnień kontrolnych i nadzorczych oraz prawa do opracowywania i przyjmowania regulacyjnych aktów prawnych.

Ta specjalizacja funkcjonalna eliminuje konflikty interesów między funkcjami tworzenia zasad, egzekwowania zasad i egzekwowania zasad.

Przy takim modelu organizacji władzy wykonawczej znacznie zmniejsza się liczba ministerstw, konsolidują się służby federalne (związane z przedmiotem i przedmiotem kontroli), a liczba agencji wzrasta.

Kontrolowalność funkcjonalnie wyspecjalizowanego systemu władzy wykonawczej osiągana jest z jednej strony poprzez wyraźne rozgraniczenie kompetencji organów wykonawczych, ich względnej autonomii, z drugiej zaś poprzez podporządkowanie między organami wykonawczymi. Służby federalne, z wyjątkiem podległych Prezydentowi Federacji Rosyjskiej, oraz agencje federalne podlegają w wielu kwestiach ministerstwom federalnym.

Zmiany w ustroju i strukturze władzy wykonawczej koncentrują się głównie na horyzontalnym podziale kompetencji pomiędzy nowe typy organów. Większość agencji i służb federalnych została przeniesiona pod jurysdykcję odpowiednich ministerstw, ale relacje między nimi nie były jasno określone, co doprowadziło do rozprzestrzeniania się nieformalnych interakcji administracyjnych - rozkazów ustnych, umów osobistych. W związku z tym w chwili obecnej, po zatwierdzeniu nowej struktury wydziałów na szczeblu federalnym władzy wykonawczej Rosji, trwają procesy kształtowania charakteru i treści administracyjnych stosunków międzyresortowych.

Zapewnienie otwartości informacyjnej władz

Zapewnienie otwartości informacyjnej władz jest samodzielnym zadaniem w ramach reformy administracyjnej. Jego rozwiązanie pozwoli nie tylko na terminowe informowanie obywateli i organizacji o działaniach organów państwowych, ale także zapewni stały monitoring działań władz. W tym celu konieczne jest: przyjęcie wielu normatywnych aktów prawnych, których podstawą będą ustawy federalne „O zapewnieniu dostępu do informacji o działalności organów państwowych i organów samorządu lokalnego” oraz „O tajemnice urzędowe”; tworzyć otwarte i dostępne zasoby informacyjne organów władzy wykonawczej państwa oraz zapewnić ich stały monitoring pod kątem kompletności i przejrzystości.

Konsolidacja standardów jakości świadczenia usług publicznych

Ustalenie standardów jakości świadczenia usług publicznych ma na celu zagwarantowanie obywatelowi otrzymywania usług o określonej jakości w niezbędnym do tego minimalnym okresie, w warunkach komfortu i dostępności. Ogólne wymagania dotyczące usług publicznych, rodzaje usług publicznych, treść standardów jakości, procedura wynagradzania obywateli i organizacji w przypadku świadczenia usług o nieodpowiedniej jakości, procedura opracowywania i przyjmowania standardów jakości usług publicznych, zasady ich finansowanie powinno być zapisane w ustawie federalnej „O standardach jakości usług publicznych”, a standardy jakości dla określonych usług publicznych są zatwierdzane aktami rządu Federacji Rosyjskiej.

5.2. Związek między reformami administracji publicznej

Reforma służby cywilnej

Reforma służby cywilnej rozpoczęła się w 2003 roku, wyprzedzając inne reformy administracji publicznej. Reforma służby cywilnej, wraz z trwającymi reformami administracyjnymi, sądowymi i prawnymi, egzekwowania prawa, wojskowymi i edukacyjnymi w kraju, uważana jest za priorytet w dziedzinie budowy nowoczesnego państwa.

Od początku tego stulecia w Federacji Rosyjskiej rozpoczęto zakrojone na szeroką skalę prace nad reformą istniejącego od połowy lat 1990. XX wieku. instytucja użyteczności publicznej.

Reforma służby publicznej Federacji Rosyjskiej prowadzona jest w celu poprawy efektywności administracji publicznej, tworzenia i rozwoju systemu służby publicznej, jej poszczególnych rodzajów, jakościowego szkolenia i racjonalnego wykorzystania personelu organów państwowych Rosji Federacja.

Służba cywilna Federacji Rosyjskiej jest najważniejszym instrumentem przemian dokonywanych w społeczeństwie i państwie związanych z rozwojem gospodarki, sfery społecznej, wzmocnieniem pionu wykonawczego, bezpieczeństwem narodowym, tworzeniem instytucji społeczeństwa obywatelskiego i kultura prawna obywateli rosyjskich.

Należy zauważyć, że Koncepcja reformy systemu służby cywilnej Federacji Rosyjskiej jako pierwsza stwierdziła brak w Federacji Rosyjskiej całościowego i kompleksowego systemu wsparcia prawnego służby cywilnej na szczeblu federalnym i na poziomie organów konstytucyjnych. podmiotów Federacji Rosyjskiej, co wynika z następujących głównych okoliczności:

1) obowiązujące ustawodawstwo Federacji Rosyjskiej dotyczące służby publicznej jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ podstawy prawne rodzajów federalnej służby publicznej regulują różne akty ustawodawcze Federacji Rosyjskiej, które nie odpowiadają sobie;

2) w podmiotach Federacji Rosyjskiej przyjęto różne akty ustawodawcze w sprawach służby publicznej, które w niektórych przypadkach są sprzeczne z ustawodawstwem Federacji Rosyjskiej;

3) ogólnie rzecz biorąc, ustawodawstwo Federacji Rosyjskiej dotyczące służby publicznej charakteryzuje się niepełną regulacją legislacyjną stosunków w służbie publicznej.

Takie bardzo krytyczne wnioski, które jednak mają charakter obiektywny, wymagały podjęcia kompleksowych działań w celu zmiany obecnej sytuacji, co bardzo szybko znalazło wyraz w ustawodawstwie Federacji Rosyjskiej.

Aby rozwiązać problem reformy służby cywilnej, Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 19 listopada 2002 r. nr 1336 zatwierdzono program federalny „Reforma służby cywilnej Federacji Rosyjskiej (2003-2005)”. Celem Programu jest zwiększenie efektywności całej służby cywilnej, jej rodzajów i poziomów, optymalizacja kosztów służby cywilnej oraz rozwój zaplecza zasobowego służby cywilnej. Oczywiście, aby osiągnąć ten cel, konieczne jest przede wszystkim rozwiązanie problemu optymalnego wsparcia organizacyjno-prawnego służby cywilnej. W związku z tym imienny dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej ustalił, że jednym z głównych kierunków reformy służby cywilnej Federacji Rosyjskiej jest stworzenie kompleksowych ram prawnych regulujących służbę cywilną Federacji Rosyjskiej, które zapewnia pełną realizację zadań i funkcji przypisanych służbie cywilnej zgodnie z Konstytucją oraz ogólnie przyjętymi zasadami i normami prawa międzynarodowego.

Program Federalny stwierdza potrzebę opracowania i przyjęcia szeregu priorytetowych ustaw federalnych i innych regulacyjnych aktów prawnych (o systemie usług publicznych Federacji Rosyjskiej, o rodzajach usług publicznych, o usługach komunalnych itp.). Zgodnie z oczekiwaniami te akty legislacyjne i regulacyjne w sposób kompleksowy powinny zapewnić jednolite podejście do regulacji prawnych i organizacji służb państwowych i komunalnych, usprawnienie systemu wynagradzania pracowników państwowych i komunalnych, otwartość służby cywilnej w interesie rozwój społeczeństwa obywatelskiego i wzmocnienie państwa, wprowadzenie nowoczesnych metod prognozowania, finansowania, ewaluacji, zachęt, logistyki usług publicznych, zarządzania usługami publicznymi.

Na obecnym etapie kształtowania się systemu zarządzania służbą publiczną Federacji Rosyjskiej konieczne jest zaproponowanie i wdrożenie optymalnego modelu zarządzania. Należy sformułować modele alternatywne, wskazać ich zalety i wady oraz pokazać możliwości implementacji w warunkach rosyjskich. Z modeli alternatywnych należy wybrać najbardziej optymalny. Optymalny model, po pierwsze, powinien opierać się na przepisach nowej legislacji o służbie cywilnej Federacji Rosyjskiej. Po drugie, model ten powinien być spójny z innymi obszarami reformy administracyjnej oraz nowym systemem i strukturą federalnych organów wykonawczych przyjętymi zgodnie z Dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 9 marca 2004 r. nr 314 „O systemie i strukturze federalne organy wykonawcze”. Poważną przeszkodą we wprowadzaniu nowych mechanizmów służby publicznej stały się ograniczenia związane z niedorozwojem innych elementów efektywnej administracji publicznej (planowania budżetowego, technologii efektywnego pełnienia funkcji, procedury planowania i oceny działań organów wykonawczych oraz ich podziały).

Na przykład umowy o świadczenie usług zawarte w ramach reformy służby cywilnej wymagają jasnych mierników wyników dla urzędników służby cywilnej. Z kolei wskaźniki te można uzyskać tylko z uwzględnieniem celów, zadań, wskaźników działań organu państwowego jako całości, jego podziałów. Jeśli nie ma takich wskaźników, indywidualne wskaźniki wydajności będą subiektywne, nie można ich zrównoważyć ani z funduszem płac, ani ze wskaźnikami wydajności powiązanych działów, ciała jako całości.

Przepisy i normy administracyjne

Przepisy i standardy administracyjne mają służyć jako narzędzia do poprawy efektywności administracji publicznej. Przepisy administracyjne dotyczące wykonywania funkcji publicznych i świadczenia usług publicznych zawierają szczegółowe opisy kolejności działań i terminów ich realizacji, niezbędnych do osiągnięcia założonych rezultatów. Przepisy administracyjne zatwierdzane są przez władze wykonawcze wraz z przepisami urzędowymi.

Standardy funkcji i usług państwa są nierozerwalnie związane z regulacjami administracyjnymi. Normy określają ostateczną charakterystykę jakościową i ilościową procesów administracyjnych i zarządczych, ustalają wymagania dotyczące poziomu dostępności i jakości interakcji między organami wykonawczymi władzy państwowej, ich podziałami strukturalnymi i urzędnikami z obywatelami i organizacjami. Obecnie brak standardów nie pozwala na określenie obowiązków władz wobec społeczeństwa, wprowadzenie obiektywnych procedur monitorowania i oceny ich działań.

Standard usług publicznych to usystematyzowany zestaw wymagań dotyczących jakości usług świadczonych przez organ rządowy lub upoważnioną organizację, określony z jednej strony na podstawie potrzeb i życzeń klientów, z drugiej strony, z uwzględnieniem technologii , logistyczne, finansowe i inne ograniczenia zasobów organu państwowego. Służba publiczna to normatywnie ustalony sposób zapewnienia praw i wolności, a także uzasadnionych interesów obywateli i organizacji przez organy państwowe, realizowany we współpracy osoby fizycznej lub prawnej (użytkownika, klienta) z władzą wykonawczą lub cywilną. sługa.

Wraz ze standardami usług planowane jest wprowadzenie standardów usług dla władz publicznych, które zawierają wymagania dotyczące ogólnej procedury interakcji pomiędzy władzami publicznymi a obywatelami i organizacjami, niezmiennymi dla określonych rodzajów usług. Standard obsługi obejmuje takie wymagania jak: terminowa i kompletna odpowiedź na telefony, listy; częstotliwość aktualizacji strony; formy odpowiedzi na pisemne zapytania, reklamacje; tryb udzielania informacji obywatelom (sposób płatności, formy i warunki świadczenia); listę osób kontaktowych, z którymi można się skontaktować w sprawie nienależytego wykonania.

Głównym celem normalizacji jest minimalizacja kosztów interakcji pomiędzy obywatelami (podmiotami prawnymi) a władzami w procesie świadczenia usług publicznych. Interakcja podlega standaryzacji, a nie treść usługi (wysokość zasiłku, jakość wody pitnej, liczba godzin dydaktycznych w danej dyscyplinie). Wprowadzenie norm i przepisów umożliwi skoncentrowanie działań organów wykonawczych na interesach użytkowników.

Obecnie przygotowano projekty ustaw federalnych „O przepisach administracyjnych” i „O standardach usług publicznych”, w Ministerstwie Technologii Informacyjnych i Komunikacji Federacji Rosyjskiej opracowano pilotażowe standardy i przepisy dotyczące szeregu procesów administracyjnych i zarządzania, w Federalnej Agencji Zarządzania Majątkiem Federalnym.

Reforma budżetu

Jednym z głównych celów reformy administracyjnej jest wprowadzenie zasad zarządzania opartego na wynikach. Kluczowym aspektem jest tutaj reforma procesu budżetowego. Ministerstwo Rozwoju Gospodarczego Rosji wraz z Ministerstwem Finansów Rosji opracowało Koncepcję reformy procesu budżetowego w Federacji Rosyjskiej w latach 2004-2006, która została zatwierdzona Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej nr 22 z dn. 2004 maja 249 r. Koncepcja zakłada kilka ważnych obszarów reformy procesu budżetowego:

1) przejście do średniookresowej perspektywy planowania budżetowego – z planu rocznego na plan trzyletni;

2) przejście od finansowania szacunkowego do metod finansowania celów programowych;

3) rozszerzenie kompetencji podmiotu planowania budżetowego i szefa organu państwowego, który powinien mieć większą swobodę w podziale środków budżetowych, ale jednocześnie wzrośnie ich odpowiedzialność za wykorzystanie środków budżetowych;

4) wzmocnienie kontroli nad osiąganiem wyników końcowych przez organy państwowe, tj. oczekuje się finansowania na podstawie oceny osiągnięcia tych wyników. W rzeczywistości następuje przejście od kontroli kosztów do kontroli przez wyniki.

Można więc wyróżnić trzy globalne etapy tej pracy:

1) formułowanie celów strategicznych;

2) konkretyzacja i dekompozycja tych celów oraz wyznaczanie celów;

3) określenie wskaźników realizacji tych celów.

Wszystkie powyższe obszary reform można przypisać pierwszemu etapowi reformy administracyjnej. Drugi etap reformy administracyjnej związany jest z przygotowaniem, przyjęciem i wdrożeniem Koncepcji Reformy Administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-2008.

Pod koniec 2005 roku stwierdzono, że wdrożenie pierwszego etapu reformy administracyjnej umożliwiło stworzenie niezbędnych przesłanek do dalszej kompleksowej modernizacji systemu administracji publicznej i samorządu terytorialnego. Przeprowadzono analizę funkcji federalnych władz wykonawczych i wysunięto propozycje wyeliminowania zbędnych i powielających się funkcji. Utworzono nową strukturę federalnych organów wykonawczych, przygotowano raporty o wynikach i głównych kierunkach ich działania. Rozpoczęła się reforma państwowych przedsiębiorstw unitarnych i instytucji państwowych. Opracowywane są projekty modelowych regulacji administracyjnych, trwają pilotażowe projekty tworzenia rejestrów i standardów dla usług publicznych. Przygotowano regulacje mające na celu zapewnienie dostępu do informacji organów państwowych i samorządowych, reformę systemu zamówień na potrzeby państwa i gmin.

Jednocześnie tylko stosunkowo niewielka część zagadnień reformy administracyjnej doszła do etapu praktycznej realizacji, głównie związanej z reorganizacją federalnych organów wykonawczych. Działania zmierzające do kontynuacji reformy administracyjnej mają charakter inercyjny i mają na celu przede wszystkim dokończenie formowania federalnych organów wykonawczych w nowej konfiguracji.

W wielu priorytetowych obszarach reformy administracyjnej prace nie rozpoczęły się lub zostały zawieszone. Przede wszystkim dotyczy to mechanizmów wykonywania uprawnień władz wykonawczych do ich pracy w nowych warunkach. W szczególności nie zostały wypracowane i wdrożone mechanizmy sprawowania kontroli i nadzoru, zwalczania korupcji, interakcji między państwem a strukturami społeczeństwa obywatelskiego, przedsądowych odwołań od decyzji i działań organów i urzędników państwowych. Nie ma koniecznej koordynacji działań federalnych władz wykonawczych w zakresie wdrażania informatycznych systemów wsparcia procesów administracyjnych.

Ponadto reforma wpłynęła głównie na federalny szczebel władzy wykonawczej. Na poziomie regionalnym reforma administracyjna jest wdrażana tylko w kilku eksperymentach.

Nowe mechanizmy funkcjonowania i interakcji nie mogą być tworzone przez same władze wykonawcze w ramach ustalonych modeli działania. Ich tworzenie wymaga zintegrowanego podejścia projektowego, realizowanego w ramach federalnego programu docelowego.

Dekretem Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 25 października 2005 r. nr 1789-r zatwierdzono Koncepcję Reformy Administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-2008. oraz plan działania na rzecz wdrożenia reformy administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-2008. Tym samym zarządzeniem Rządu Federacji Rosyjskiej zaleca się władzom wykonawczym podmiotów Federacji Rosyjskiej przygotowanie własnych programów i planów działania na rzecz realizacji reformy administracyjnej.

Konieczność realizacji kompleksowego programu wynika z następujących faktów.

Według międzynarodowych ekspertów, pod względem efektywności administracji publicznej i jakości usług publicznych, Federacja Rosyjska znajduje się na tym samym poziomie, co kraje znacznie od niej gorsze pod względem rozwoju gospodarczego. A według wielu integralnych wskaźników stosowanych w praktyce międzynarodowej Rosja jest znacznie gorsza nie tylko od krajów rozwiniętych, ale także od większości krajów Europy Wschodniej. W szczególności w rankingu międzynarodowej konkurencyjności Światowego Forum Ekonomicznego w ciągu ostatniego roku Federacja Rosyjska spadła z 81 na 89 miejsca pod względem „jakości instytucji państwowych”. Według wskaźnika GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), wyznaczanego co dwa lata przez Bank Światowy i oceniającego efektywność administracji publicznej w 209 krajach, Rosja w zakresie takich wskaźników jak: efektywność rządu, jakość legislacyjna, reguła prawa i kontroli korupcji znajduje się na samym dole rankingu. Według Indeksu Percepcji Korupcji, obliczonego przez międzynarodową organizację Transparency International, w 2004 r. Rosja zajęła 146. miejsce na 90 krajów.

System władzy wykonawczej jest bardzo zamknięty dla obywateli i przedsiębiorców. Według międzynarodowych badań, według wskaźnika opacity, Rosja zajmuje 48. miejsce wśród 40 największych mocarstw. Przy takim poziomie nieprzejrzystości dodatkowe koszty inwestorów rosyjskich i zagranicznych z powodu wzrostu ryzyka wynoszą 5,64% zainwestowanych środków. Jednocześnie, zdaniem ekspertów, spadek poziomu krycia średnio o jeden punkt koreluje ze wzrostem średniorocznego PKB na mieszkańca o 986 USD, bezpośrednich inwestycji zagranicznych w relacji do PKB o 1% i spadku inflacji o 0,46%.

O niskiej sprawności władzy państwowej, korupcji aparatu państwowego oraz spadku zaufania obywateli do instytucji państwowych i urzędników świadczą także wyniki rosyjskich badań stanu systemu administracji publicznej. Dane z sondaży przeprowadzonych przez Fundację Opinii Publicznej w 2004 roku w siedmiu podmiotach Federacji Rosyjskiej świadczą o negatywnej ocenie przez obywateli działalności urzędników służby cywilnej w świadczeniu usług publicznych (ponad 71% badanych). Ponad 76% badanych miało do czynienia z przejawami korupcji w aparacie państwowym.

Koncepcja ta określa cele i zadania reformy, wyrażające się w szczególności w potrzebie wprowadzenia standardów usług publicznych, zwiększenia przejrzystości działań władz wykonawczych.

W 2006 roku planowane jest wprowadzenie mechanizmu przedprocesowego odwołania przez obywateli i organizacje działań i decyzji władz wykonawczych i urzędników, opracowanie standardowych programów reform administracyjnych dla federalnych władz wykonawczych (ministerstw, służb, agencji) i władz wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej.

W 2007 r. w ramach reformy administracyjnej planowane jest wprowadzenie praktyki ekspertyz antykorupcyjnych projektów ustaw i innych normatywnych aktów prawnych oraz wdrożenie programów reformy administracyjnej w podmiotach Federacji Rosyjskiej.

W 2008 roku wprowadzone zostaną główne standardy usług publicznych oraz regulacje administracyjne. Ponadto w 2008 roku planowane jest zakończenie likwidacji zbędnych funkcji federalnych i regionalnych władz wykonawczych. Koncepcja podaje wskaźniki dla osiągnięcia celów reformy administracyjnej, które w szczególności obejmują: ocenę przez obywateli działań władz wykonawczych w zakresie świadczenia usług publicznych, poziom kosztów prowadzenia działalności gospodarczej w celu przezwyciężenia barier administracyjnych, miejsce rosyjskiego Federacja w międzynarodowych rankingach wskaźników jakości administracji publicznej.

Cele reformy administracyjnej w Federacji Rosyjskiej w latach 2006-2008. są: poprawa jakości i dostępności usług publicznych; ograniczenie ingerencji państwa w działalność gospodarczą podmiotów gospodarczych, w tym zaprzestanie nadmiernej regulacji państwa; zwiększenie efektywności działań władz wykonawczych.

Aby osiągnąć te cele, konieczne jest rozwiązanie następujących zadań:

1) wdrażanie we władzach wykonawczych zasad i trybu zarządzania opartego na wynikach;

2) opracowywanie i wdrażanie standardów usług publicznych świadczonych przez organy władzy wykonawczej oraz przepisów administracyjnych w organach władzy wykonawczej;

3) optymalizację funkcjonowania władzy wykonawczej oraz wprowadzenie mechanizmów antykorupcyjnych w obszarach działania władz wykonawczych;

4) zwiększenie efektywności współdziałania władz wykonawczych ze społeczeństwem obywatelskim, a także zwiększenie przejrzystości działań władz wykonawczych;

5) modernizację systemu informacyjnego wspomagania organów władzy wykonawczej;

6) tworzenie niezbędnego wsparcia organizacyjnego, informacyjnego, zasobowego i kadrowego reformy administracyjnej, doskonalenie mechanizmów upowszechniania udanych doświadczeń w administracji publicznej.

Główne działania reformy administracyjnej powinny zostać wdrożone w latach 2006-2008.

Reforma administracyjna przewiduje wdrożenie środków w sześciu głównych obszarach.

1. Zarządzanie przez wyniki

Celem realizacji tego kierunku jest wprowadzenie metod i procedur zarządzania zorientowanego na wyniki i zarządzania projektami w Rządzie Federacji Rosyjskiej, federalnych organach wykonawczych, organach wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz organizacjach podległych organom państwowym.

Wprowadzenie mechanizmów zarządzania opartego na wynikach pozwoli:

1) osiągnięcia zaplanowanych społecznie znaczących wyników zarówno na poziomie Rządu Federacji Rosyjskiej jako całości, jak i na poziomie poszczególnych federalnych organów wykonawczych i organów wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej;

2) skuteczniej sprawować kontrolę nad wykonywaniem decyzji federalnych organów władzy wykonawczej oraz organów władzy wykonawczej podmiotów Federacji Rosyjskiej;

3) zwiększenie efektywności wykorzystania zasobów federalnych władz wykonawczych i władz wykonawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej.

2. Standaryzacja i regulacja

Celem działań w tym zakresie jest opracowanie i wdrożenie standardów służby publicznej, przepisów administracyjnych, a także doskonalenie istniejących i tworzenie nowych skutecznych mechanizmów przedsądowego zaskarżania działań i decyzji organów wykonawczych oraz ich urzędnicy.

Osiągnięcie tych celów umożliwi: podniesienie jakości usług publicznych, udostępnienie ich obywatelom i organizacjom, ukierunkowanie działań władz wykonawczych na interesy użytkowników; poprawa jakości i efektywności procesów administracyjnych i zarządczych we władzach wykonawczych.

3. Optymalizacja funkcji władzy wykonawczej i zwalczanie korupcji

Celem realizacji reformy administracyjnej w tym obszarze jest optymalizacja funkcji władzy wykonawczej, w tym funkcji kontrolnych i nadzorczych oraz wprowadzenie specjalnych mechanizmów zwalczania korupcji we władzach wykonawczych.

Główna działalność powinna koncentrować się na wyłączeniu zbędnych i powielających się funkcji organów wykonawczych, organizacyjnego rozdzielenia funkcji prawnych, funkcji nadzoru i kontroli oraz funkcji zarządzania majątkiem państwowym i świadczenia usług publicznych.

4. Poprawa efektywności interakcji między władzą wykonawczą a społeczeństwem”

Celem działań w tym obszarze jest zwiększenie efektywności współdziałania władz wykonawczych ze społeczeństwem obywatelskim, a także zwiększenie otwartości działań organów państwowych i samorządowych.

W ramach reformy administracyjnej konieczne jest wypracowanie ram regulacyjnych i metodologicznych oraz wprowadzenie mechanizmów zwiększających otwartość organów państwowych i samorządowych, a także poprawę interakcji między władzą wykonawczą a społeczeństwem. W szczególności konieczne jest stworzenie skutecznych kanałów oddziaływania społeczeństwa obywatelskiego (obywateli, organizacji, środowiska biznesowego) na przygotowywanie i podejmowanie decyzji wykonawczych mających wpływ na ich prawa i uzasadnione interesy.

Należy opracować i wdrożyć mechanizmy:

1) ujawnianie informacji o działalności organów państwowych i samorządowych;

2) prowadzenie publicznych dyskusji nad przygotowywanymi decyzjami;

3) przeprowadzenie publicznego badania społecznie istotnych decyzji władz wykonawczych;

4) włączanie przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego do rad organów nadzorczych, grup roboczych, innych struktur zajmujących się przygotowywaniem aktów prawnych regulacyjnych oraz innych decyzji organów wykonawczych mających wpływ na prawa i słuszne interesy obywateli i organizacji;

5) tworzenie i działalność rad publicznych przy władzy wykonawczej z udziałem przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego;

6) ustalanie ocen organów wykonawczych i samorządów terytorialnych według kryterium jawności.

5. Modernizacja systemu informacyjnego wsparcia organów władzy wykonawczej”

Celem działań w tym kierunku jest unowocześnienie systemu informacyjnego wspomagania działań władz wykonawczych w oparciu o wprowadzenie międzynarodowych standardów oraz tworzenie systemów monitoringu w głównych obszarach reformy administracyjnej.

W ramach tego kierunku planuje się opracowanie podstaw metodologicznych i systemów monitorowania procesów zarządzania w oparciu o wyniki, jakość usług publicznych, skuteczność resortowych i regionalnych programów antykorupcyjnych, zamówienia publiczne, otwartość informacyjną władz wykonawczych oraz samorządy terytorialne, rozwój społeczeństwa obywatelskiego i jego udział przedstawicieli w procesie przygotowania i podejmowania decyzji przez organy państwowe z późniejszym wdrożeniem niezbędnego monitoringu.

6. Zapewnienie reformy administracyjnej

Nieprzygotowanie uczestników reformy administracyjnej do jej realizacji może prowadzić do spowolnienia procesu transformacji i wymuszać skuteczną koordynację działań na rzecz wdrożenia reformy administracyjnej na poziomie federalnym i regionalnym.

Celem działań w tym obszarze jest kształtowanie niezbędnego wsparcia organizacyjnego, informacyjnego, kadrowego i zasobowego reformy administracyjnej, doskonalenie mechanizmów upowszechniania udanych doświadczeń w administracji publicznej.

W ramach realizacji tych działań planuje się:

1) tworzenie standardowych programów reform administracyjnych dla federalnych ministerstw, federalnych służb i agencji;

2) stworzenie standardowego programu reformy administracyjnej w podmiocie Federacji Rosyjskiej;

3) opracowanie wytycznych do realizacji reformy administracyjnej w gminie;

4) opracowywanie programów szkoleniowych dla nowych procedur administracji publicznej do ich wdrażania w ramach programów edukacyjnych i zaawansowanych szkoleń dla pracowników państwowych i samorządowych;

5) monitorowanie skuteczności działań reform administracyjnych na poziomie federalnym i regionalnym;

6) doskonalenie mechanizmów upowszechniania udanych doświadczeń w administracji publicznej;

7) współdziałanie ze społeczeństwem w zakresie wdrażania reformy administracyjnej;

8) stworzenie efektywnego mechanizmu zarządzania działaniami na rzecz przeprowadzenia reformy administracyjnej.

Mówiąc o reformach, rosyjski socjolog profesor Pitirim Sorokin (1889-1968) sformułował cztery oznaki ich sukcesu:

1) zgodność tej reformy z podstawowymi instynktami ludu (tj. ideą ludu o dobru i złu);

2) naukową ważność reformy;

3) zatwierdzenie reformy w pewnym wąskim regionie;

4) legalność reform.

Można wymienić jeszcze kilka warunków: obecność projektu modernizacyjnego (strategia reform); zgoda aktywnej części społeczeństwa, gotowej do świadomej realizacji tej strategii; obecność strategicznie myślącej elity; zdolność elit do bycia społecznie odpowiedzialnymi.

Reforma systemu administracji publicznej w Rosji jest jednym z ważnych warunków wysokich wskaźników rozwoju społeczno-gospodarczego kraju. W związku z tym szczególne znaczenie ma bilans środków służących realizacji reformy administracyjnej, mających na celu zwiększenie efektywności działań organów rządowych oraz priorytetowych obszarów reformy systemu politycznego Federacji Rosyjskiej.

Temat 6. Tendencje w rozwoju stosunków federalnych

6.1. Terytorialna organizacja władzy i formy rządzenia

Państwo jednoczy heterogeniczne (etniczne, religijne, językowe, kulturowe) wspólnoty społeczne, dlatego istnieje potrzeba zapewnienia wzajemnego oddziaływania tych wspólnot i integralności państwa. Zarządzanie dużym państwem o dużym terytorium i dużej populacji z centrum jest dość trudne, co oznacza stworzenie dość złożonego systemu rządów.

Stabilność instytucji państwowych, całe życie polityczne społeczeństwa w dużej mierze zależy od formy rządu. Forma rządu odzwierciedla strukturę terytorialną państwa, relacje między państwem a tworzącymi go jednostkami terytorialnymi.

Należy wyjaśnić, że terytorium – jedna z głównych cech państwa i najważniejszy element rozumienia istoty państwa jako formy politycznej organizacji społeczeństwa – jest podstawą budowy systemu władz państwowych i lokalnych. samorządowe, mające na celu skuteczne rozwiązywanie problemów racjonalnej organizacji państwa.

pod organizacja terytorialna należy rozumieć pewne zasady porządkowania zarówno części składowych terytorium państwa, jak i państwa jako całości; Jednocześnie terytorialna organizacja państwa zapewnia tworzenie odpowiednich relacji między jednostkami terytorialnymi, a także sprawowanie władzy publicznej na zasadzie podziału terytorialnego.

Mówiąc o strukturze terytorialnej państwa, mamy na myśli przede wszystkim formę terytorialnej organizacji władzy.

Struktura terytorialna Państwa są z jednej strony formą terytorialnej organizacji władzy, z drugiej zaś systemem relacji pomiędzy państwem jako całością a jego częściami składowymi (terytoriami). Charakter tych relacji determinuje dwie główne formy struktury państwowo-terytorialnej: jednolitą i federalną. Trzecia forma rządów – konfederacja – nie jest już terytorialnym stowarzyszeniem części składowych państwa, ale zwykle stowarzyszeniem suwerennych państw, które mają własny samorząd terytorialny.

Struktura polityczno-terytorialna państwo to sposób politycznej i terytorialnej organizacji państwa, system relacji między ludźmi zamieszkującymi centrum i różne regiony, podział władzy na terytorium państwa między organami władzy centralnej i samorządowej.

Większość państw świata ma jednolitą strukturę terytorialną. Unitarny - jedno państwo z jedną konstytucją i obywatelstwem, z jednym systemem władz i postępowania sądowego, w którym funkcjonuje jeden system legislacji, jednolity system prawny i monetarny. Państwo unitarne charakteryzuje się scentralizowanym zarządzaniem jednostkami administracyjno-terytorialnymi oraz brakiem odrębnych (niezależnych) jednostek państwowo-terytorialnych. Jest to jedna, niepodzielna, stanowiąca jedną całość państwowo-terytorialną strukturę. Jednocześnie wyróżnia się dwa typy współczesnego państwa unitarnego - państwa unitarne scentralizowane i zdecentralizowane.

W scentralizowanych państwach unitarnych podporządkowanie regionów centrum odbywa się za pośrednictwem urzędników wyznaczonych przez władze centralne. Do tego typu unitarnego państwa można zaliczyć Kazachstan, Holandię, Uzbekistan, Finlandię. W zdecentralizowanych państwach unitarnych władze regionalne tworzone są niezależnie od centralnych, dlatego ich stosunki prawne budowane są na zasadzie decentralizacji. Takimi państwami unitarnymi są Wielka Brytania, Hiszpania, Włochy, Nowa Zelandia, Japonia.

Często współczesne państwa unitarne dzielą się na państwa o symetrycznej i asymetrycznej strukturze terytorialnej.

Państwo o symetrycznej strukturze administracyjno-terytorialnej charakteryzuje się równoprawnym statusem politycznym i prawnym jego części terytorialnych. Na przykład województwa w Polsce czy regiony na Białorusi są równe. W państwie o asymetrycznej strukturze administracyjno-terytorialnej jego części terytorialne mają różny status polityczno-prawny. Takie cechy charakterystyczne tkwią we Włoszech, gdzie Sycylia, Sardynia i niektóre inne jednostki terytorialne mają szczególne formy i warunki autonomii, a status tych autonomii określają odrębne ustawy konstytucyjne. Wiele regionów Hiszpanii (Katalonia, Galicja) również ma status asymetryczny. W ostatnich latach Włochy, Hiszpania, Holandia i Francja, pozostając formalnie jednością, wykorzystywały w swojej państwowo-terytorialnej strukturze poszczególne elementy federalizmu.

We współczesnych państwach unitarnych często istnieje kilka połączeń jednostek administracyjno-terytorialnych, w zależności od liczby ludności i wielkości terytorialnej państwa. Istnieje dwupoziomowy, trójpoziomowy i czteropoziomowy podział administracyjno-terytorialny. Zwykle największymi jednostkami terytorialnymi są prowincje, regiony, prowincje; te jednostki terytorialne są podzielone na powiaty, powiaty, powiaty itp. Niektóre małe państwa w ogóle nie mają podziałów administracyjno-terytorialnych.

Organizację terytorialną państwa federalnego można uznać za system składający się z następujących elementów: organizacja polityczno-terytorialna (w Federacji Rosyjskiej - republiki, terytoria, regiony itp.), organizacja administracyjno-terytorialna podmiotów federacji (miasta, powiaty, miasteczka itp. d.), organizacja gospodarczo-terytorialna (obwód strefowo-gospodarczy, region gospodarczy podmiotu federacji, jednostka komunalna) oraz organizacja wydziałowa (departamenty, wydziały itp.).

Powszechnie przyjmuje się, że w federacji, zarówno na poziomie centrum, jak i części terytorialnych, istnieją główne elementy strukturalne państwa: władza ustawodawcza, wykonawcza, sądownicza, inne części aparatu państwowego itd. Jednocześnie Czasem obecność tych elementów jest gwarantowana przez normy prawa konstytucyjnego i nie mogą być one arbitralnie zlikwidowane przez władze centralne.

Federacja - jest to przede wszystkim zespół terytoriów, które mają specyficzne cechy charakteryzujące samo państwo. Ale terytoria te nie są państwami, mają charakter państwowy, gdyż reprezentują jednostki terytorialne państwa (zwykle nazywa się je jednostkami państwowo-terytorialnymi) i nie posiadają suwerenności, czyli władzy najwyższej niezależnej i nieograniczonej od czynników zewnętrznych, gdyż suwerenność jest cechą państwa, a nie właściwością jego jednostek terytorialnych.

rząd federalny charakteryzuje się zjednoczeniem dwóch lub więcej jednostek terytorialnych - podmiotów federacji (państw, ziem, prowincji, kantonów, republik, regionów) w jedno państwo. Terytoria te mają znaczną niezależność polityczną, gospodarczą i kulturową, mają własny podział administracyjno-terytorialny i ustawodawstwo.

W krajach związkowych istnieją najwyższe władze federalne oraz władze najwyższe na poziomie podmiotów federacji, czyli istnieją dwa poziomy władzy państwowej – federalny i regionalny.

Kompetencje władz obu szczebli mają rozróżnienie konstytucyjne lub inne legislacyjne. Federacje charakteryzują się obecnością podwójnego systemu prawnego, często podwójnego obywatelstwa, dwuizbowego parlamentu, którego jedna z izb reprezentuje interesy podmiotów federacji, a druga – interesy narodowe.

Istnieją trzy najbardziej znane formy federacji: kontraktowa, centralistyczna i spółdzielcza. Jednocześnie należy podkreślić, że specyficzne formy federacji ulegają ciągłym zmianom, odzwierciedlając różne opcje relacji między rządem federalnym a podmiotami federacji.

Traktatowa forma federacji traktuje federację jako stowarzyszenie państw, które na podstawie umowy przenoszą określone prawa na nowo uformowane władze centralne. Centralistyczna forma federacji zakłada, że ​​całe życie społeczno-gospodarcze i polityczne w poszczególnych częściach państwa powinno odbywać się na podstawie decyzji organów federalnych. Spółdzielcza forma federacji opiera się na współpracy społeczno-gospodarczej między centrum federalnym a podmiotami federacji.

Istnieją również dwie główne formy tworzenia federacji: na podstawie unii i na podstawie autonomii podmiotów federacji. Powszechnie przyjmuje się, że większość federacji, pierwotnie powstałych na bazie unii, z czasem, w toku procesów centralizacji, przekształciła się w federacje oparte na autonomii podmiotów, które nie mają prawa odstąpić od jej kompozycja. W ostatnich latach zastosowano jakościowo nową koncepcję „federalizmu europejskiego” – szczególnej formy unii politycznej państw Europy Zachodniej, gdzie integracja polityczna opiera się na łączeniu struktur państwowych w szerszą wspólnotę międzypaństwową z utworzeniem nowe instytucje władzy i przekazanie im suwerennych praw narodowych organów politycznych. Na świecie wykształciły się dwie podstawowe zasady budowania federacji – narodowo-terytorialna i terytorialna.

Konfederacja jednoczy niezależne państwa w celu rozwiązywania wspólnych palących problemów (wojskowych, energetycznych, finansowych itp.). Konfederacji nie można nazwać formą rządu. Jest to tymczasowa unia międzypaństwowa utworzona na podstawie traktatu międzynarodowego, której członkowie w pełni zachowują suwerenność państwową.

Główne cechy konfederacji:

1) brak jednego terytorium;

2) nieograniczone prawo wystąpienia ze związku;

3) władza centralna jest zależna od rządów niepodległych państw, gdyż utrzymuje się z ich funduszy;

4) środki finansowe na wspólne cele i wspólną politykę powstają ze składek członków związku;

5) siły zbrojne konfederacji podlegają ogólnemu dowództwu;

6) ogólnie uzgodniona polityka międzynarodowa nie wyklucza niezależnego stanowiska członków konfederacji w określonych kwestiach;

7) z prawnego punktu widzenia wszyscy członkowie mają równe prawa, jednak w rzeczywistości priorytetową rolę w konfederacji odgrywa państwo o większym potencjale militarno-gospodarczym.

Konfederacje są zazwyczaj krótkotrwałe – albo rozpadają się, albo przekształcają w federację. Jednak zasada konfederalizmu może stać się czynnikiem stymulującym nowoczesne procesy integracyjne (w rozwoju Unii Europejskiej, krajów WNP itp.).

6.2. Współczesny federalizm: koncepcja, zasady, cechy, kryteria

Federalizm - jest to system podstawowych cech i zasad pewnej formy rządzenia, zespół struktur, norm i metod administracji publicznej, które ustalają interakcję ośrodka i podmiotów oraz zapewniają racjonalne i sprawne funkcjonowanie państwa w interesie zarówno federacji jako całości, jak i jej podmiotów.

Zasadnicze cechy federalizmu obejmują:

1) państwowy charakter jednostek terytorialnych zjednoczonych w jedno państwo – podmioty federacji;

2) konstytucyjny podział kompetencji pomiędzy podmiotami a ośrodkiem;

3) niedopuszczalność zmiany granic bez zgody podmiotów;

4) terytorium federacji składa się z terytoriów podmiotów wchodzących w skład federacji (państw, republik, ziem itp.) i pod względem politycznym i administracyjnym nie stanowi jednej całości, ale istnieje jednolity system granic i jego ochrona;

5) podmioty federacji nie mają pełnej suwerenności i nie mają prawa do secesji (jednostronnego wystąpienia z federacji);

6) podmioty federacji posiadają własny system władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, lecz w stosunku do federalnego systemu organów państwa federalnego stanowią podsystemy, a granice ich jurysdykcji określa konstytucja federalna i ustawy;

7) podmioty federacji opracowują swoją konstytucję (statut), system praw, przestrzegając pierwszeństwa, zgodności z konstytucją federalną i ustawodawstwem;

8) w federacji nie ma jednego budżetu państwa, lecz istnieje budżet federalny oraz budżety podmiotów wchodzących w skład federacji;

9) obywatelstwo w federacji jest z reguły podwójne: każdy obywatel jest uważany za obywatela federacji i obywatela odpowiedniego podmiotu federacji;

10) regulowane ustawą, gwarantujące równość wszystkich obywateli na terytorium federacji;

11) podmioty nie mają na swoim terytorium pełnej zwierzchności i mają ograniczone prawa do samodzielnego działania w stosunkach międzynarodowych;

12) parlament federalny jest zwykle dwuizbowy, izba wyższa składa się z przedstawicieli podmiotów wchodzących w skład federacji, izba niższa jest organem reprezentacji narodowej i jest wybierana w wyborach powszechnych.

Do głównych zasad federalizmu należą: dobrowolność zjednoczenia stanów i podobnych podmiotów w jedno państwo; przyjęcie konstytucji federalnej i konstytucji podmiotów federacji; jednorzędowy (symetryczny) status konstytucyjny podmiotów federacji i ich równość; konstytucyjne i prawne rozróżnienia między suwerennością federacji a suwerennością jej podmiotów; wspólne terytorium i obywatelstwo; jednolity system monetarny i celny, armię federalną i inne instytucje państwa zapewniające jej bezpieczne istnienie i funkcjonowanie.

Formy federacji odzwierciedlają opcje relacji między rządem federalnym a podmiotami federacji.

Powszechnie przyjmuje się, że kraje związkowe muszą spełniać następujące kryteria warunkowe:

1) rząd (organ) federalny ma prawo wyłącznej kontroli nad prowadzeniem polityki zagranicznej;

2) stany – podmiotom federacji nie przysługuje prawo wystąpienia z federacji ani jednostronnego zerwania stosunków ze związkiem narodowym (federacją);

3) rząd federalny może korzystać ze swojej władzy niezależnie od państw członkowskich federacji i wykonywać swoją wolę bez ich bezpośredniej zgody;

4) bez zgody państw członkowskich federacji nie można dokonywać zmian w konstytucji federalnej;

5) rząd federalny nie jest uprawniony do jednostronnej zmiany granic podmiotów wchodzących w skład federacji;

6) władza państwowa jest podzielona pomiędzy rząd federalny i rządy stanów – podmiotów federacji;

7) należy przyznać państwom członkowskim pewne i wystarczająco istotne uprawnienia;

8) główny organ ustawodawczy kraju musi być dwuizbowy, a państwa – podmioty federacji muszą mieć równą reprezentację w co najmniej jednej z jej izb;

9) sąd powinien być zorganizowany według podwójnej zasady: każdy szczebel ma własne sądy dla zapewnienia skuteczności prawa;

10) Sąd federalny dokonuje wykładni konstytucji i może rozstrzygać konflikty między rządem federalnym a rządami państw członkowskich federacji.

6.3. Konstytucyjne i prawne podstawy współczesnego rosyjskiego federalizmu

Podstawy ustroju konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej charakteryzują Rosję jako demokratyczne federalne państwo prawne o republikańskiej formie rządów.

Zgodnie z art. 5 Konstytucji „Federacja Rosyjska składa się z republik, terytoriów, regionów, miast o znaczeniu federalnym, obwodu autonomicznego, obwodów autonomicznych - równych podmiotów Federacji Rosyjskiej”. W związku z tym, rozważając problemy struktury politycznej i terytorialnej republiki, często nazywa się je podmiotami państwowo-narodowymi; terytoria, regiony, miasta o znaczeniu federalnym - według formacji administracyjno-terytorialnych; region autonomiczny i regiony autonomiczne - formacje narodowo-terytorialne. Ta cecha wynika z faktu, że struktura polityczna i terytorialna współczesnej Rosji opiera się na dwóch powiązanych ze sobą zasadach - narodowo-terytorialnej i terytorialnej.

Z prawnego punktu widzenia te różnice w nazwach (republika, terytorium, region) podmiotów Federacji nie mogą stanowić podstawy do uznania, że ​​podmioty Federacji Rosyjskiej mają jakiekolwiek różnice w statusie i kompetencjach, ponieważ są równych między sobą oraz w stosunkach z władzami federalnymi zgodnie z art. 4 Konstytucji. Równości podmiotów Federacji Rosyjskiej nie można kwestionować ze względu na to, że w Konstytucji po wzmiance o republikach słowo „państwo” jest umieszczone w nawiasie, a także dlatego, że Ustawy Zasadnicze Federacji Rosyjskiej republiki nazywane są konstytucjami, podczas gdy w innych przedmiotach nazywa się je statutami. W tych różnicach nazw niektórzy dostrzegają nierówność podmiotów Federacji Rosyjskiej, a nawet asymetrię konstytucyjnego statusu podmiotów Federacji Rosyjskiej. Jednak w szczególności w części 5 art. Artykuł 1 Konstytucji ustanawia równość wszystkich podmiotów Federacji Rosyjskiej (republik, terytoriów, regionów), a część 5 tego artykułu określa status republik jako państw posiadających własną konstytucję, w odróżnieniu od innych podmiotów. Taka niezgoda stwarza konstytucyjną i prawną przesłankę faktycznej nierówności podmiotów, przy nieuniknionych wzajemnych konfliktach zarówno między nimi, jak iz władzami federalnymi. Mówiąc o podmiotach Federacji, początkowo mają na myśli ich równość, w przeciwnym razie nie może być pełnoprawnego systemu federalnego.

Konstytucja (część 3, art. 5) podkreśla, że ​​podstawą ustroju federalnego Rosji jest prymat jej integralności państwowej, jedność władzy państwowej w określaniu jurysdykcji i kompetencji między organami państwowymi Federacji a organami państwowymi Federacji podmioty Federacji Rosyjskiej. Konstytucja uznała zróżnicowanie narodowościowej, demograficznej, geograficznej, komunikacyjnej, codziennej i innej specyfiki podmiotów Federacji oraz dała możliwość konstytucyjnego (ustawowego) uregulowania stosunków społecznych w ramach każdego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Federacja, posiadająca dwa poziomy władzy państwowej, reguluje nie całą sferę życia politycznego państwa, gdyż opiera się na konstytucyjnej zasadzie rozgraniczenia podmiotów jurysdykcji i kompetencji między federalnymi i regionalnymi organami władzy. Zasady tej nie można rozpatrywać w oderwaniu od innej zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą w stosunkach z organami władzy federalnej wszystkie podmioty Federacji Rosyjskiej są między sobą równe.

Jednolite stosowanie zasad struktury terytorialnej i politycznej Federacji Rosyjskiej gwarantuje rozwój samorządu lokalnego na całym jej terytorium, niezależnie od nazwy podmiotu Federacji (republika, terytorium, region itp.). Ta forma demokracji może uwzględniać historyczne, narodowe i kulturowe cechy, jakie wykształciły się na terenie danego podmiotu Federacji Rosyjskiej, ale polityczne zasady organizowania władzy lokalnej pozostają takie same dla wszystkich podmiotów.

Federalna struktura Rosji opiera się nie tylko na jej integralności państwowej i jedności systemu władzy państwowej, ale także na równości i samostanowieniu narodów rosyjskich. Biorąc pod uwagę wielonarodowy charakter Federacji Rosyjskiej, samostanowienie to może być realizowane zgodnie z konstytucją i ustawodawstwem federalnym tylko w ramach Federacji Rosyjskiej, to znaczy samostanowienie aż do secesji jest niedozwolone. Dlatego realizacja konstytucyjnej zasady równości i samostanowienia narodów w wewnątrzpaństwowych stosunkach federacyjnych nie może być związana z formułowaniem przez jakiekolwiek osoby mieszkające na terytorium Federacji Rosyjskiej kwestii prawa do samostanowienia w formie utworzenia niezależnego suwerennego państwa.

Zasadę równości narodów potwierdza art. 6 Konstytucji, który uznaje równe prawa i wolności ludzi bez względu na miejsce zamieszkania, przynależność do państwa lub jednostki administracyjno-terytorialnej. Wszystkie narody są równe bez względu na ich wielkość i poziom rozwoju. Istnieje związek między prawami i wolnościami jednostki a prawami i wolnościami narodów. Ludzie, w których prawa człowieka są tłumione, nie mogą być wolne, tak jak człowiek nie może czuć się wolny, jeśli prawa jego narodu są łamane.

Zasada samostanowienia narodów została zapisana w Konstytucji. Nie sposób wyobrazić sobie organizacji władzy państwowej i systemu administracji państwowej, demokratycznych i republikańskich form rządów w skali państwa narodowego bez zasady reprezentacji politycznej. Głównym instrumentem realizacji zasady reprezentacji są partie polityczne i wybory. Większość instytucji państwowych podejmujących kluczowe dla państwa i społeczeństwa decyzje o żywotnym znaczeniu dla obywateli powstaje w wyniku cyklicznie przeprowadzanych wyborów.

6.4. Cechy organizacji politycznej i terytorialnej Federacji Rosyjskiej

Konstytucyjny projekt nowoczesnej struktury państwowej Federacji Rosyjskiej odbywał się w trudnych warunkach przejścia od sowieckiego modelu federalizmu do modelu prawnego. Dlatego powyższe kryteria federalnej struktury państwa w warunkach Rosji mają swoje własne cechy, a niektóre z nich są po prostu nie do zaakceptowania.

Nie oczekuje się, aby praktycznie żadne państwo federalne na świecie miało zunifikowany system władzy wykonawczej. Zgodnie z art. 77 Konstytucji przewiduje stworzenie jednolitego systemu władzy wykonawczej w ramach jurysdykcji wyłącznej Federacji Rosyjskiej oraz jurysdykcji wspólnej Federacji Rosyjskiej i podmiotów Federacji Rosyjskiej.

System sądownictwa Federacji Rosyjskiej różni się również znacznie od systemów sądowniczych innych krajów związkowych, ponieważ jest wyłącznie federalny. W podmiotach wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej mogą być tworzone tylko sądy konstytucyjne (kartowe) o dość ograniczonych uprawnieniach.

Różne typy podmiotów Federacji Rosyjskiej (republiki, terytoria, regiony, ugrupowania autonomiczne, miasta o znaczeniu federalnym) oraz pewna niepewność co do równości ich statusu konstytucyjno-prawnego czynią Rosję federacją asymetryczną.

Wielonarodowy skład ludności, rozległe terytorium o odmiennych warunkach przyrodniczych i geograficznych, ślad historyczny w stosunkach narodowych oraz specyficzna sytuacja polityczna związana z groźbą rozpadu państwa rosyjskiego – wszystko to określa specyfikę federalnej struktury Rosja.

Pod względem treści społecznej rosyjski federalizm uosabia jedność państwową, zjednoczenie kilkudziesięciu narodów jako wspólnot etnoterytorialnych wokół narodu rosyjskiego, który jest rdzeniem i główną siłą jednoczącą wielonarodowego państwa federalnego.

Osobliwością współczesnego rosyjskiego federalizmu jest to, że łączy on zasady terytorialne (wszechterytorialne) i narodowe (narodowo-terytorialne).

Specyfiką współczesnego federalizmu rosyjskiego jest to, że jest to federalizm stosunkowo młody, wciąż kształtujący się i nierozerwalnie związany z dalszą demokratyzacją kraju. Choć formalnie rosyjski federalizm datuje się na październik 1917 r., jego rzeczywiste kształtowanie i rozwój rozpoczął się dopiero w ostatniej dekadzie XX wieku.

Jedną z cech rosyjskiego federalizmu jest to, że Federacja Rosyjska jest największą federacją na świecie. Duża liczba podmiotów stwarza problem ze sterowalnością. Teoria sterowania określa skalę sterowalności w obrębie 9-13 obiektów. Trwający proces unifikacji podmiotów Federacji Rosyjskiej jako sposób rozwiązania tego problemu nie przyniósł jeszcze konkretnych rezultatów.

Federacja Rosyjska jest federacją asymetryczną, która pozwala na zróżnicowany status, status polityczny, państwowo-prawny i finansowy jej podmiotów. Symetria jest zerwana, ponieważ początkowo definicja podmiotów Federacji Rosyjskiej opierała się na różnych zasadach: niektóre powstały na podstawie narodowej i stały się republikami, inne - na podstawie terytorialnej - terytoria, regiony, miasta Moskwy i św. Petersburg, inne – na mieszanym, narodowo-terytorialnym – regionie autonomicznym i okręgu autonomicznym. W ten sposób powstały trzy modele konstytucyjnej struktury podmiotów Federacji Rosyjskiej. Konstytucja wyszła z Traktatu Federalnego i utrwaliła jej kompromisowe postanowienia: z jednej strony równość wszystkich podmiotów między sobą i w stosunkach z władzami państwowymi, z drugiej zaś potwierdzała zróżnicowanie społeczno-politycznych statusów Rosjan. Federacja.

Zgodnie z art. 66 Konstytucji status republiki określa Konstytucja i Konstytucja Rzeczypospolitej.

Cechą Federacji Rosyjskiej jest status prawny okręgów autonomicznych – ich podwójna osobowość prawna: są samodzielnymi podmiotami Federacji Rosyjskiej, ale terytorialnie stanowią część regionu, terytorium (te same równorzędne podmioty Federacji Rosyjskiej). Relacja okręgów autonomicznych z obwodem i krajem, do których należą, wymaga regulacji legislacyjnej.

Cechą i sprzecznością rosyjskiego federalizmu jest jednocześnie zapisany w Konstytucji (cz. 3 art. 11), że delimitacja kompetencji może być dokonana nie tylko przez Konstytucję, ale także przez federalne i inne umowy o delimitacji. jurysdykcji i uprawnień. Wychodząc z tego, stosunki umowne mogą mieć charakter konstytucyjny, umowny lub mieszany. Istniejące stosunki władz państwowych podmiotów Federacji Rosyjskiej z organami federalnymi można podzielić na trzy typy: zbliżone do konfederacji, federalne, ale oparte na indywidualnych umowach, oparte na Konstytucji i Traktacie Federalnym oraz statutach większości podmiotów Federacji Rosyjskiej. Federacji.

Konstytucja nie wymienia pojęcia „suwerenność” w stosunku do podmiotów, suwerenność państwowa rozciąga się na całe terytorium Federacji Rosyjskiej, jednocześnie władza federalna jest kompetentna w rozstrzyganiu tylko spraw określonych w Konstytucji i dotyczących całości państwo. Ale art. 76 Konstytucji określa granice jurysdykcji Federacji Rosyjskiej, wspólną jurysdykcję Federacji Rosyjskiej i podmiotów Federacji Rosyjskiej, realizację własnych regulacji podmiotów Federacji Rosyjskiej - uchwalanie ustaw i rozporządzeń podmiotów Federacji Rosyjskiej, aw tym zakresie obowiązuje normatywny akt prawny podmiotu Federacji Rosyjskiej, który podkreśla „suwerenność” władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Ponadto podmioty Federacji Rosyjskiej samodzielnie rozporządzają swoim majątkiem, mogą realizować swoje narodowe potrzeby i interesy. Problem polega na tym, że konstytucje wielu podmiotów Federacji Rosyjskiej uznają suwerenność republiki jako bardziej obszerną, podnosząc status ich formacji państwowej, wykraczając poza ramy ustanowione przez konstytucję i międzynarodowe zasady federalizmu. Te cechy i sprzeczności wyznaczają zadania i główne kierunki rozwoju stosunków federalnych, federalnej polityki narodowej i regionalnej.

6.5. Etapy rozwoju stosunków federalnych

Pierwszy etap - 1991-1993 Charakteryzuje się rozwojem trendu decentralizacyjnego i chęcią wyjścia z Federacji Rosyjskiej szeregu podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej. Pewną formą kompromisu między władzami centralnymi i regionalnymi były traktaty federalne z 31 marca 1992 r. o rozgraniczeniu kompetencji i kompetencji między federalnymi organami władzy Federacji Rosyjskiej a władzami republik, terytoriów, regionów, miast Moskwy oraz Sankt Petersburg, region autonomiczny, okręgi autonomiczne w ramach Federacji Rosyjskiej. Po ich podpisaniu rozpoczęła się aktywna reforma wykonawczego pionu władzy, jego centralizacja i podporządkowanie Prezydentowi Federacji Rosyjskiej. Instytucja prezydenckich przedstawicieli w podmiotach Federacji Rosyjskiej została powołana w celu koordynowania działań federalnych i regionalnych struktur władzy. Ten etap zakończył się rozwiązaniem Rady Najwyższej, co doprowadziło do ostrej konfrontacji i destabilizacji sytuacji w kraju.

Drugi etap - 12 grudnia 1993 r. Początkiem tego etapu było przyjęcie Konstytucji, która stworzyła ramy interakcji władz. Cechą tego etapu jest niedoskonałość legislacyjnej regulacji stosunków między organami władzy federalnej i regionalnej. W tych warunkach podmioty Federacji Rosyjskiej samodzielnie określają swoje systemy władzy państwowej i reżimy polityczne (parlamentarne, prezydenckie), budują relacje z centrum federalnym. Ustępstwa Centrum na rzecz najbardziej wpływowych politycznie podmiotów Federacji (Tatarstanu) przyczyniają się do stabilizacji sytuacji w kraju.

III etap - 15 lutego 1994 r. Umowa między Federacją Rosyjską a Republiką Tatarstanu w sprawie delimitacji jurysdykcji i wzajemnego przekazania uprawnień między organami państwowymi Federacji Rosyjskiej a organami państwowymi Republiki Tatarstanu.

Czwarty etap - koniec 1994 r. Masowe podpisywanie traktatów federalnych. W tych latach odbyły się wybory gubernatorskie, a regiony uzyskały znaczną niezależność od Centrum. Ten etap charakteryzuje się nową falą decentralizacji. W warunkach pewnej nierównowagi w stosunkach federalno-regionalnych upowszechniła się praktyka zawierania dwustronnych traktatów i porozumień między centrum federalnym a podmiotami Federacji Rosyjskiej. W pewnym stopniu rekompensował on niedoskonałość podstawy prawnej interakcji federalno-regionalnych, łagodził napięcia i zapewniał pewien poziom stabilizacji relacji między organami władzy federalnej i regionalnej. Jednocześnie pogłębił się problem asymetrii stosunków federalnych.

Piąty etap - 1999 - przyjęcie ustawy federalnej z dnia 1999 października 184 r. Nr 6-FZ „O ogólnych zasadach organizacji organów ustawodawczych (przedstawicielskich) i wykonawczych władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej” (dalej - ustawa z dnia 1999 października 184 r. nr 21 -FZ), która ustanowiła ogólne zasady i tryb delimitacji podmiotów jurysdykcji i kompetencji poprzez zawarcie umów o takim delimitacji między organami państwowymi podmiotów Federacji Rosyjskiej i centrum federalnego, które zobowiązało podmioty Federacji Rosyjskiej do 2002 czerwca XNUMX r. do dostosowania tekstów umów do Konstytucji.

Szósty etap rozpoczął się w 2000 roku i odznaczył się zmianą w tworzeniu izby wyższej parlamentu federalnego - Rady Federacji Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej, utworzeniem instytutu okręgów federalnych, reorganizacją instytutu pełnomocników prezydenckich w regionach oraz utworzenie Rady Państwa Federacji Rosyjskiej.

Siódmy etap rozwoju stosunków federalnych rozpoczął się w 2004 roku i wiąże się z procesem wzmacniania pionu władzy, a mianowicie: we wrześniu 2004 roku zmieniono procedurę formowania wyższych urzędników podmiotów Federacji Rosyjskiej. Do ustawy z dnia 6 października 1999 r. nr 184-FZ wprowadzono zmiany i uzupełnienia, w szczególności uzupełniono ją o rozdziały określające ogólne zasady podziału kompetencji między organy federalne i organy podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz ekonomiczne podstawy działalności władz publicznych podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Temat 7. Organizacja władzy w podmiotach Federacji Rosyjskiej

7.1. System regionalnej władzy państwowej

Państwo federalne zakłada istnienie co najmniej dwóch poziomów władzy: federalnego i poziomu podmiotów. Federacja Rosyjska jako państwo federalne charakteryzuje się obecnością kilku szczebli władzy: federalnego, regionalnego (podmioty Federacji) i lokalnego (samorządy terytorialne). System trójstopniowej władzy jest jednym z przejawów państwa demokratycznego, a podział władzy między te poziomy przejawem jego decentralizacji.

System władzy państwowej w Rosji ma dwa poziomy - federalny i regionalny. Konstytucja reguluje zarówno wyłączne kompetencje władz federalnych, jak i wyłączne kompetencje regionalnych władz państwowych oraz wspólne kompetencje władz federalnych i regionalnych. Kompetencje władz lokalnych są określone odrębnie w Konstytucji, gdyż w Rosji niezależność samorządu terytorialnego jest zagwarantowana w ramach jego kompetencji, a samorządy lokalne nie są objęte systemem władz państwowych.

Podstawą prawną tworzenia i działalności władz publicznych podmiotów Federacji Rosyjskiej jest Konstytucja, ustawy federalne, konstytucje (karty) oraz ustawy podmiotów Federacji.

Konstytucja określa podstawowe zasady, na których powinna opierać się działalność organów państwowych podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej: niezależność i niezależność organów podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej, które posiadają poza podmiotami jurysdykcji federalnej i podmioty wspólnej jurysdykcji, pełnia władzy państwowej; integralność państwa i jedność organów rządowych; ochrona praw obywateli na terenie całej Federacji Rosyjskiej; rozgraniczenie jurysdykcji i kompetencji pomiędzy organami federalnymi i władzami państwowymi podmiotów Federacji Rosyjskiej.

Ustalenie ogólnych zasad organizacji władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej jest wspólnym obowiązkiem Federacji Rosyjskiej i podmiotów Federacji Rosyjskiej, a ustrój organów państwowych tworzą podmioty Federacji Rosyjskiej. Federacja Rosyjska niezależnie. Ustawa z dnia 6 października 1999 r. nr 184-FZ wyraźnie ustanowiła system władz państwowych regionów, na który składają się:

1) ustawodawczy (przedstawicielski) organ władzy państwowej;

2) najwyższy organ wykonawczy władzy państwowej;

3) inne organy władzy państwowej utworzone zgodnie z konstytucją (kartą) podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Konstytucja (karta) podmiotu Federacji Rosyjskiej może określać stanowisko najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Działania organów państwowych podmiotów Federacji Rosyjskiej prowadzone są zgodnie z następującymi zasadami:

1) integralność państwową i terytorialną Rosji;

2) rozszerzenie suwerenności Rosji na całe jej terytorium;

3) nadrzędność Konstytucji i ustaw federalnych w całej Rosji;

4) jedność systemu władzy państwowej;

5) podział władzy państwowej na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą;

6) rozgraniczenie podmiotów jurysdykcji i kompetencji między organami państwowymi Rosji a podmiotami Federacji Rosyjskiej;

7) samodzielne wykonywanie uprawnień przez organy państwowe podmiotów Federacji Rosyjskiej i organy samorządu terytorialnego.

Federalne organy wykonawcze i organy wykonawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej, za obopólną zgodą, mogą przekazywać sobie nawzajem wykonywanie części swoich uprawnień.

Specyfikę organizacji władzy państwowej w podmiotach Federacji Rosyjskiej określa rozkład kompetencji badanego szczebla zarządzania horyzontalnie, mechanizm wzajemnego odstraszania i kontroli, sposób formowania i polityczna odpowiedzialność władz wykonawczych oraz wyżsi urzędnicy podmiotu Federacji Rosyjskiej. To właśnie charakteryzuje formę rządów w danym regionie w ramach znanych trzech modeli organizacji władzy: prezydenckiego, parlamentarnego lub mieszanego (prezydencko-parlamentarnego).

7.2 Organy ustawodawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej

Organ ustawodawczy ma status stałego najwyższego i jedynego organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej. Do jego zadań należy legislacyjne regulowanie podmiotów jurysdykcji podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz podmiotów wspólnej jurysdykcji, a także samodzielne rozstrzyganie kwestii wsparcia organizacyjnego, prawnego, informacyjnego, logistycznego i finansowego jego działalności. Ustawodawca ma prawa osoby prawnej, posiada pieczęć pieczęci. Nazwę organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej, jego strukturę określa konstytucja (karta) podmiotu, biorąc pod uwagę historyczne, narodowe i inne tradycje podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Ustawa nr 6-FZ z dnia 1999 października 184 r. określa strukturę i metody tworzenia organu ustawodawczego władzy państwowej. Deputowanych do organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej wybierają obywatele Rosji zamieszkujący na terytorium podmiotu Federacji Rosyjskiej posiadający czynne prawo wyborcze. Na posła może zostać wybrany obywatel Rosji, który zgodnie z ustawodawstwem federalnym, konstytucją (kartą) i (lub) ustawą podmiotu Federacji Rosyjskiej posiada bierne prawo wyborcze. Wybory odbywają się na zasadzie powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego w głosowaniu tajnym. Status deputowanego, jego kadencję, tryb przygotowania i przeprowadzenia wyborów reguluje ustawodawstwo federalne, konstytucja (karta) oraz ustawy podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Większość organów ustawodawczych podmiotów Federacji Rosyjskiej ma charakter jednoizbowy, tylko w niektórych republikach organy ustawodawcze władzy składają się z dwóch izb. Organy ustawodawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej tworzone są podczas wyborów nadzwyczajnych na podstawie większościowego i proporcjonalnego systemu wyborczego. Co najmniej 50% deputowanych organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej musi być wybieranych z jednego okręgu wyborczego, proporcjonalnie do liczby głosów oddanych na listy kandydatów na posłów zgłoszonych przez zrzeszenia wyborcze.

Liczbę deputowanych organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej określa konstytucja (karta) podmiotu Federacji Rosyjskiej. Liczba mandatów deputowanych waha się od 11 w Tajmyrskim Okręgu Autonomicznym do 194 deputowanych w Republice Baszkirii. Kadencja deputowanych organu ustawodawczego jest określona przez konstytucję (kartę) podmiotu Federacji Rosyjskiej, ale nie może przekraczać pięciu lat. Liczbę posłów pracujących na stałe zawodowo określa ustawa podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Wydatki na zapewnienie działalności organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej są przewidziane w budżecie podmiotu Federacji Rosyjskiej odrębnie od innych wydatków, zgodnie z klasyfikacją budżetową Federacji Rosyjskiej. Zarządzanie i dysponowanie środkami budżetowymi podmiotu Federacji Rosyjskiej w trakcie ich wykonywania przez organ ustawodawczy, poszczególnych deputowanych lub grupy deputowanych jest niedozwolone. Jednocześnie uprawnienia organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej do sprawowania kontroli nad wykonaniem budżetu podmiotu Federacji Rosyjskiej nie są ograniczone.

Organ ustawodawczy jest właściwy, jeżeli do jego składu wybrano co najmniej 2/3 ustalonej liczby posłów. Właściwość posiedzenia organu ustawodawczego określa prawo podmiotu Federacji Rosyjskiej. Posiedzenia organu ustawodawczego są jawne, ale dopuszczalne są także posiedzenia zamknięte, co określa regulamin tego organu.

Poświadczenia ustawodawcy są dość obszerne. To:

1) zatwierdzanie programów rozwoju społeczno-gospodarczego regionu;

2) ustalanie podatków i opłat oraz tryb ich poboru (w zakresie właściwości podmiotu Federacji Rosyjskiej);

3) ustalanie trybu tworzenia i funkcjonowania funduszy pozabudżetowych i dewizowych, ustalanie sprawozdawczości z wydatkowania środków z tych funduszy;

4) zarządzanie i rozporządzanie mieniem podmiotu Federacji Rosyjskiej;

5) zatwierdzanie i rozwiązywanie umów podmiotu Federacji Rosyjskiej;

6) ustalanie trybu powoływania i przeprowadzania referendum podmiotu Federacji Rosyjskiej;

7) ustalenie trybu przeprowadzania wyborów do organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej;

8) przeprowadzanie wyborów do organów samorządu terytorialnego;

9) określenie struktury administracyjno-terytorialnej i trybu jej zmiany;

10) zatwierdzenie planu zarządzania podmiotu Federacji Rosyjskiej, określenie struktury najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Organ ustawodawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej: uchwala konstytucję podmiotu Federacji Rosyjskiej i zmiany do niej; wykonuje regulacje prawne dotyczące przedmiotów jurysdykcji podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz podmiotów wspólnej jurysdykcji Federacji Rosyjskiej i podmiotów Federacji Rosyjskiej w ramach kompetencji podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Prawo przedmiotu Federacji Rosyjskiej:

1) zatwierdza się budżet podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz sprawozdanie z jego wykonania złożone przez najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej;

2) ustala się tryb przeprowadzania wyborów do organów samorządu terytorialnego na terytorium podmiotu Federacji Rosyjskiej;

3) zatwierdza się programy rozwoju społeczno-gospodarczego podmiotu Federacji Rosyjskiej przedstawione przez najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej;

4) ustala się podatki i opłaty, których ustanowienie ustawą federalną przyznaje jurysdykcji podmiotu Federacji Rosyjskiej, oraz tryb ich poboru;

5) zatwierdza się budżety terytorialnych państwowych funduszy pozabudżetowych podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz sprawozdania z ich wykonania;

6) tryb gospodarowania i rozporządzania mieniem podmiotu Federacji Rosyjskiej, w tym udziałami (udziałami, udziałami) podmiotu Federacji Rosyjskiej w kapitale podmiotów gospodarczych, spółek osobowych i przedsiębiorstw innych podmiotów organizacyjno-prawnych formy, jest ustanowiony;

7) zatwierdza się zawieranie i rozwiązywanie umów podmiotu Federacji Rosyjskiej;

8) ustala się tryb powoływania i przeprowadzania referendum podmiotu Federacji Rosyjskiej;

9) ustala się tryb przeprowadzania wyborów do ustawodawczego (przedstawicielskiego) organu władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej;

10) ustala się administracyjno-terytorialną strukturę podmiotu Federacji Rosyjskiej i tryb jej zmiany;

11) tworzy się system organów wykonawczych władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Dekret ustawodawczego (przedstawicielskiego) organu władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej:

1) uchwalenie regulaminu tego organu i rozstrzygnięcie kwestii wewnętrznego regulaminu jego działalności;

2) wydaje się decyzję o nadaniu obywatelowi Federacji Rosyjskiej, na wniosek Prezydenta Federacji Rosyjskiej, uprawnień najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej;

3) powoływani i odwoływani są poszczególni urzędnicy podmiotu Federacji Rosyjskiej;

4) wyrażono zgodę na powołanie poszczególnych funkcjonariuszy podmiotu Federacji Rosyjskiej, jeżeli taki tryb przewiduje Konstytucja, ustawy federalne oraz konstytucja (karta) podmiotu Federacji Rosyjskiej;

5) wyznacza się termin wyborów do ustawodawczego (przedstawicielskiego) organu władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej;

6) referendum podmiotu Federacji Rosyjskiej zwołuje się w przypadkach przewidzianych przez prawo podmiotu Federacji Rosyjskiej;

7) sporządzono orzeczenie wotum nieufności (poufności) najwyższemu urzędnikowi podmiotu Federacji Rosyjskiej, a także orzeczenie wotum nieufności (zaufania) kierownikom organów władzy wykonawczej podmiotu Federacji Rosyjskiej Federacji Rosyjskiej, w powołaniu której brał udział ustawodawczy organ władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej w powołaniu zgodnie z przedmiotem konstytucyjnym (kartą) Federacji Rosyjskiej;

8) zatwierdzenie porozumienia o zmianie granic podmiotu Federacji Rosyjskiej;

9) zatwierdza się projekt umowy o rozgraniczeniu kompetencji;

10) są powoływani na stanowisko sędziego sądu konstytucyjnego (kartowego) podmiotu Federacji Rosyjskiej;

11) wydaje się inne decyzje w sprawach przekazanych przez Konstytucję, ustawy federalne, konstytucję (kartę) i ustawy podmiotu Federacji Rosyjskiej jurysdykcji organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej .

Organ ustawodawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej, w granicach i formach określonych przez konstytucję (kartę) podmiotu oraz ustawy podmiotu Federacji Rosyjskiej, sprawuje kontrolę nad przestrzeganiem i wykonywaniem ustaw podmiotu Federacji Rosyjskiej, wykonanie budżetu podmiotu Federacji Rosyjskiej, wykonanie budżetów terytorialnych państwowych funduszy pozabudżetowych podmiotu Federacji Rosyjskiej, przestrzeganie ustalonej procedury dysponowania własność podmiotu RF.

Prawo inicjatywy ustawodawczej przysługuje deputowanym, najwyższym urzędnikom podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz organom przedstawicielskim samorządu terytorialnego. Konstytucja (statut) podmiotu Federacji Rosyjskiej może przyznawać prawo inicjatywy ustawodawczej innym organom, stowarzyszeniom społecznym, a także obywatelom zamieszkałym na terytorium danego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Projekty ustaw przedłożone przez najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej są rozpatrywane na jego wniosek w trybie priorytetowym. Projekty ustaw o wydatkach pokrywanych z budżetu podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej rozpatruje organ ustawodawczy na wniosek najwyższego urzędnika lub w obecności wskazanej osoby, który jest przedkładany ustawodawcy (przedstawicielowi). organ władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej w terminie co najmniej 20 dni kalendarzowych.

Kompetencje organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej mogą zostać przedterminowo wypowiedziane w przypadku:

1) podjęcie decyzji o samorozwiązaniu;

2) rozwiązanie tego organu przez najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej w przypadku przyjęcia regulacyjnego aktu prawnego sprzecznego z aktami o wyższej mocy prawnej, jeżeli takie sprzeczności zostaną stwierdzone przez sąd, oraz organ ustawodawczy nie wyeliminował ich w ciągu sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia sądu.

W przypadku rozwiązania organu ustawodawczego przeprowadza się przedterminowe wybory do organu ustawodawczego (przedstawicielskiego) podmiotu Federacji Rosyjskiej. Wybory te odbywają się nie później niż sześć miesięcy od dnia wejścia w życie decyzji o przedterminowym wygaśnięciu uprawnień organu ustawodawczego.

Uprawnienia mogą zostać wypowiedziane przed terminem również w przypadku wejścia w życie orzeczenia właściwego sądu o niekompetencji danego składu deputowanych organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, w tym w związku z rezygnacja z pełnomocnictw zastępców.

Organ ustawodawczy (przedstawicielski) podmiotu Federacji Rosyjskiej ma prawo wyrazić wotum nieufności najwyższemu urzędnikowi (szefowi najwyższego organu wykonawczego) podmiotu Federacji Rosyjskiej w przypadku:

1) publikowanie przez niego aktów sprzecznych z Konstytucją, ustawami federalnymi, konstytucją (kartą) i ustawami podmiotu Federacji Rosyjskiej, jeżeli takie sprzeczności ustali właściwy sąd, a najwyższy urzędnik nie zlikwiduje tych sprzeczności w ciągu miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia sądu;

2) inne rażące naruszenie ustawodawstwa federalnego, ustaw podmiotu Federacji Rosyjskiej, jeżeli wiązało się to z masowym naruszeniem praw i wolności obywateli.

Decyzję o wotum nieufności wobec najwyższego urzędnika podejmuje 1/3 głosów ustalonej liczby posłów z inicjatywy co najmniej 1/3 ustalonej liczby posłów. Decyzja ta pociąga za sobą natychmiastową rezygnację najwyższego urzędnika i kierowanego przez niego organu.

W przypadku dymisji naczelnego organu władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej działa on do czasu powołania nowego naczelnego organu wykonawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

7.3. Organizacja organów wykonawczych władzy państwowej w podmiotach Federacji Rosyjskiej

Władza wykonawcza w podmiotach Federacji Rosyjskiej jest częścią jednolitej władzy państwowej Federacji Rosyjskiej. Organy wykonawcze mają pierwszeństwo w triadzie organów władzy, co determinuje ich wiodącą rolę w zarządzaniu najważniejszymi procesami w państwie i regionie. Federalne władze wykonawcze i władze wykonawcze podmiotów Federacji Rosyjskiej tworzą jednolity system władzy wykonawczej w Federacji Rosyjskiej.

W podmiocie Federacji Rosyjskiej ustanawia się system władzy wykonawczej, na czele którego stoi szef najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej. Strukturę organów władzy wykonawczej podmiotu Federacji Rosyjskiej określa najwyższy urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Główną cechą organizacji organów wykonawczych władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej jest dwupoziomowy system regulacji prawnej, ze względu na następujące czynniki: po pierwsze, rozgraniczenie podmiotów jurysdykcji i kompetencji między Federacja Rosyjska i jej podmioty składowe; po drugie, konieczność zapewnienia jedności systemu władzy wykonawczej. Z jednej strony poddani Federacji Rosyjskiej samodzielnie tworzą na swoim terytorium system władzy wykonawczej. Z drugiej strony federalne władze wykonawcze i władze podmiotów Federacji Rosyjskiej tworzą jednolity system władzy wykonawczej w Federacji Rosyjskiej. W rezultacie na terytorium każdego podmiotu Federacji współdziałają różne systemy władzy wykonawczej: władze federalne; organy wykonawcze tego podmiotu Federacji Rosyjskiej, a także gminne organy samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że mechanizm optymalnej interakcji między władzami wykonawczymi wszystkich szczebli jest wciąż słabo rozwinięty.

Struktura Organy wykonawcze władzy państwowej w podmiotach Federacji Rosyjskiej reprezentują głównie dwa modele: jedność dowodzenia w kierowaniu organem wykonawczym oraz kolegialność w kierowaniu.

Model pierwszy: najwyższy urzędnik, szef władzy wykonawczej w podmiocie Federacji Rosyjskiej samodzielnie tworzy strukturę administracji podmiotu Federacji Rosyjskiej, posiada różne uprawnienia w zakresie formowania organami wykonawczymi, strukturą administracji, budżetem, finansami i rachunkowością, zarządzaniem majątkiem, współdziałaniem z instytucjami i przedsiębiorstwami o różnych formach własności w branżach i sferach rozwoju gospodarczego i społeczno-kulturalnego, prowadzi bezpośrednie zarządzanie wszystkimi podziałami strukturalnymi zatwierdzonych struktura administracji.

Uprawnienia wyższego urzędnika obejmują:

1) prawo inicjatywy ustawodawczej; podpisywanie i promulgowanie ustaw;

2) weto zawieszające w sprawie ustaw;

3) wyłączne prawo do wprowadzania projektów ustaw budżetowych, planów rozwoju społeczno-gospodarczego regionu oraz struktury organizacyjnej władzy wykonawczej.

Większość statutów podmiotów Federacji Rosyjskiej przewiduje mechanizm ograniczający uprawnienia wyższych urzędników, szefów władzy wykonawczej podmiotu Federacji Rosyjskiej - prawo organu przedstawicielskiego do zatwierdzania deputowanych, strukturę administracji, kosztów jej utrzymania, wysłuchiwania rocznych sprawozdań z działalności administracji, prawa do wcześniejszego wygaśnięcia uprawnień wyższego urzędnika itp. .

Drugi model struktury administracji podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej zakłada powołanie Rządu jako samodzielnej formy organizacyjno-prawnej władzy wykonawczej z kompetencjami regulacyjnymi, kompetencjami w ustanawianiu funkcji wykonawczych i administracyjnych. Rząd ma dwa początki: po pierwsze, że wydaje akty normatywne, które są generalnie ważne dla całej ludności danego terytorium, czyli jest podmiotem prawa publicznego, po drugie, że rząd jest osobą prawną, które są podmiot prawa cywilnego, stosunki prywatnoprawne, może zawierać transakcje z zakresu stosunków majątkowych, gruntowych i innych.

Istnieje pośredni model organizacji administracji, kiedy rząd nie jest osobą prawną i nie jest podmiotem samodzielnym – ma raczej status kolegium pod gubernatorem.

Różne modele władzy wykonawczej podmiotów Federacji Rosyjskiej nie zapewniają jednolitego pola prawno-administracyjno-kierowniczego w kraju. Konstytucje republik i statuty nie określają stosunku aktów, mocy prawnej wydawanych lokalnie oraz aktów rządu federalnego, który nie ma bezpośredniego wpływu administracyjnego na organy organizacyjno-prawne władzy wykonawczej podmioty Federacji Rosyjskiej.

Organy wykonawcze w republikach Federacji Rosyjskiej działają co do zasady w oparciu o jedną z powyższych opcji.

1) Najwyższy organ wykonawczy przywódców republik i niezależnie tworzy najwyższego urzędnika. W tym przypadku najwyższy organ wykonawczy (rząd) jest w pełni odpowiedzialny przed najwyższym urzędnikiem podmiotu Federacji Rosyjskiej. To charakteryzuje system organów wykonawczych republik prezydenckich.

2) Najwyższy organ władzy wykonawczej ponosi „podwójną odpowiedzialność”: wobec najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej i organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej. Najwyższym urzędnikiem nie jest bezpośrednio szef władzy wykonawczej, ponieważ istnieje stanowisko przewodniczącego rządu. Jest to typowe dla mieszanych, półprezydenckich republik oraz większości terytoriów i regionów.

3) W kolegialnym systemie formowania i organizacji władzy wykonawczej w republikach parlamentarnych władzę wykonawczą (rząd) tworzy reprezentatywny organ ustawodawczy. Ma to miejsce w Republice Udmurckiej, Republice Dagestanu.

Struktura republikańskiej władzy wykonawczej charakteryzuje się dużym zróżnicowaniem, co wynika z różnorodności modeli organizowania systemu władzy wykonawczej w republikach.

Najwyższym organem władzy wykonawczej w republikach jest rząd. Do jego głównych uprawnień należą:

1) wdrażanie środków zapewniających praworządność, prawa i wolności obywateli, ochronę mienia i porządku publicznego;

2) opracowywanie budżetu podmiotu Federacji Rosyjskiej, zapewniającego jego wykonanie;

3) opracowywanie i przedstawianie do zatwierdzenia przez organ ustawodawczy (przedstawicielski) projektów planów rozwoju społeczno-gospodarczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, sprawozdań z ich realizacji;

4) tworzenie władz wykonawczych podmiotu Federacji Rosyjskiej;

5) zarządzanie i rozporządzanie mieniem podmiotu Federacji Rosyjskiej.

7.4. Najwyższy urzędnik tematu Federacji Rosyjskiej

Obywatelowi Federacji Rosyjskiej uprawnienia najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej przyznaje na wniosek Prezydenta Federacji Rosyjskiej organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej. Jeżeli statut podmiotu Federacji Rosyjskiej przewiduje dwuizbowy organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej, decyzję o umocowaniu obywatela w kompetencjach najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej podejmuje się na wspólnym posiedzeniu komory.

Rozporządzenie w sprawie trybu rozpatrywania kandydatów na stanowisko najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej zostało zatwierdzone dekretem Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 27 grudnia 2004 r. nr 1603. upływ kadencji najwyższy urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Zanim Prezydent Federacji Rosyjskiej zgłosi kandydaturę najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej do organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, przeprowadza się konsultacje w sprawie kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej. Organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej rozpatruje kandydaturę najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej zgłoszoną przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w terminie 14 dni od dnia złożenia zgłoszenia.

Decyzję organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej o nadaniu obywatelowi uprawnień najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej uważa się za przyjętą, jeżeli więcej niż połowa ustalonej liczby deputowanych organu ustawodawczego głosował na niego. W przypadku, gdy podmiot Federacji Rosyjskiej przewiduje istnienie dwuizbowego organu ustawodawczego, decyzję o przekazaniu obywatelowi uprawnień najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej uważa się za przyjętą, jeżeli więcej niż połowa ustalonej liczby na niego głosowało deputowanych każdej z izb organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

W przypadku odrzucenia zgłoszonej kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej, Prezydent Federacji Rosyjskiej, nie później niż XNUMX dni od dnia odrzucenia, ponownie przedstawia kandydaturę. W przypadku dwukrotnego odrzucenia zgłoszonej kandydatury (sugerowanych kandydatów) najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej, Prezydent Federacji Rosyjskiej powołuje tymczasowego najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej na okres do objęcia urzędu przez osobę z uprawnieniami najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej, nie dłużej jednak niż sześć miesięcy .

W przypadku dwukrotnego odrzucenia zgłoszonej kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej przeprowadza się stosowne konsultacje z organem ustawodawczym podmiotu Federacji Rosyjskiej w sprawie kandydatury najwyższego funkcjonariusza podmiotu Federacji Rosyjskiej podmiot Federacji Rosyjskiej. Na podstawie wyników konsultacji Prezydent ma prawo do przedstawienia propozycji kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu lub wyznaczenia tymczasowego pełniącego obowiązki najwyższego urzędnika podmiotu.

Jeżeli partia polityczna, zgodnie z ustawą federalną nr 11-FZ z dnia 2001 lipca 95 r. „O partiach politycznych”, wszczęła rozpatrzenie przez organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej wniosku do Prezydenta Federacji Rosyjskiej w sprawie kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu założycielskiego wniosek ten podlega rozpatrzeniu przez organ ustawodawczy podmiotu założycielskiego, z uwzględnieniem terminów określonych przez ustawodawstwo federalne w celu zapewnienia wykonania przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej jego uprawnień przedstawić określonego kandydata. Propozycja partii politycznej w sprawie kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej, poparta większością głosów spośród liczby wybranych deputowanych organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, jest sformalizowana przez odpowiednią decyzji organu ustawodawczego i przesłane w przewidziany sposób Prezydentowi Federacji Rosyjskiej.

Jeżeli prawo do wszczęcia rozpatrywania wniosku przysługuje więcej niż jednej partii politycznej, która samodzielnie brała udział w odpowiednich wyborach w celu utworzenia organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, wniosek każdej partii politycznej jest rozpatrywany przez organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej. W takim przypadku do Prezydenta Federacji Rosyjskiej zostaje przesłana propozycja partii politycznej na kandydaturę najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej, poparta największą liczbą głosów deputowanych, która nie może być mniejsza niż większość głosów spośród liczby wybranych deputowanych organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Jeżeli statut podmiotu Federacji Rosyjskiej przewiduje dwuizbowy organ ustawodawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej, propozycja partii politycznej w sprawie kandydatury najwyższego urzędnika jest rozpatrywana na wspólnym posiedzeniu izb. Wskazany wniosek partii politycznej jest kierowany do Prezydenta Federacji Rosyjskiej, jeżeli zostanie poparty większością głosów liczby wybranych deputowanych każdej z izb organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Najwyższym urzędnikiem podmiotu Federacji Rosyjskiej może być obywatel Federacji Rosyjskiej nieposiadający obywatelstwa obcego państwa lub zezwolenia na pobyt lub innego dokumentu potwierdzającego prawo obywatela Federacji Rosyjskiej do stałego pobytu terytorium obcego państwa, które ukończyło 30 lat. Obywatel Federacji Rosyjskiej nabywa uprawnienia najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej na okres nie dłuższy niż pięć lat.

Tytuł stanowiska najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej określa statut podmiotu Federacji Rosyjskiej, biorąc pod uwagę historyczne, narodowe i inne tradycje tego podmiotu.

Ogólnie rzecz biorąc, najwyższy urzędnik podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej ma następujące uprawnienia:

1) reprezentuje podmiot Federacji Rosyjskiej w stosunkach z innymi podmiotami Federacji Rosyjskiej, organami władzy;

2) podpisuje ustawy przyjęte przez organ ustawodawczy;

3) tworzy, w trybie określonym w konstytucji (statucie) podmiotu Federacji Rosyjskiej i zgodnie ze strukturą władz wykonawczych, najwyższą władzę wykonawczą podmiotu Federacji Rosyjskiej;

4) ma prawo żądać zwołania nadzwyczajnego posiedzenia organu ustawodawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej;

5) ma prawo uczestniczyć w pracach organu ustawodawczego (przedstawicielskiego) podmiotu Federacji Rosyjskiej;

6) wykonuje inne uprawnienia zgodnie z przepisami, zapewnia koordynację działań organów wykonawczych podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej z innymi organami władzy wykonawczej podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej oraz może organizować współdziałanie organów wykonawczych podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej Federacji Rosyjskiej z federalnymi władzami wykonawczymi i ich organami terytorialnymi, organami samorządu terytorialnego i stowarzyszeniami publicznymi. Jeżeli najwyższy urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej czasowo nie jest w stanie sprawować swoich obowiązków, wykonuje je urzędnik przewidziany w konstytucji (karcie) podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Uprawnienia najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej wygasają przedterminowo w przypadku:

a) jego śmierć;

b) jego odwołanie ze stanowiska przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w związku z wyrażeniem mu wotum zaufania przez organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej;

c) rezygnacji na własną prośbę;

d) usunięcia go ze stanowiska przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w związku z utratą zaufania Prezydenta Federacji Rosyjskiej, za niewłaściwe wykonywanie przez niego obowiązków;

e) sąd uzna go za niekompetentnego lub częściowo zdolnego;

f) sąd uznaje go za zaginionego lub stwierdza jego śmierć;

g) uprawomocnienie się wydanego przeciwko niemu wyroku sądu;

h) wyjazdu poza Federację Rosyjską na pobyt stały;

i) utratę obywatelstwa Federacji Rosyjskiej.

Organ ustawodawczy podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej nie wyraża wotum zaufania najwyższemu urzędnikowi podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej w przypadku:

1) wydawanie aktów sprzecznych z Konstytucją, ustawodawstwem federalnym, statutem i ustawami podmiotu Federacji Rosyjskiej, jeżeli sprzeczności te zostaną stwierdzone przez właściwy sąd, a najwyższy urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej ich nie usunie sprzeczności w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia sądu;

2) rażące naruszenie ustawodawstwa federalnego i ustawodawstwa podmiotu Federacji Rosyjskiej ustalonego przez sąd, jeżeli pociąga to za sobą masowe naruszenie praw i wolności obywateli;

3) nienależytego wykonywania obowiązków przez najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Decyzja organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej o wotum nieufności dla najwyższego urzędnika zapada większością 2/3 głosów ustalonej liczby posłów z inicjatywy co najmniej 1/oo ustalonej liczby posłowie.

W dwuizbowym organie ustawodawczym podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej decyzja o wotum nieufności dla najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej zapada większością 2/3 głosów ustalonej liczby deputowanych każdej izby z inicjatywy 2/3 ustalonej liczby deputowanych izby, której konstytucja (statut) podmiotu Federacji Rosyjskiej uprawnia do wszczęcia sprawy wotum nieufności najwyższemu urzędnikowi podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej Federacja Rosyjska. Decyzja organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej o wotum nieufności dla najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej przekazywana jest do rozpatrzenia przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w celu rozstrzygnięcia kwestii odwołania najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej podmiot wchodzący w skład Federacji Rosyjskiej ze stanowiska. Decyzja Prezydenta Federacji Rosyjskiej o odwołaniu ze stanowiska najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej pociąga za sobą dymisję najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej, na którego czele stoi wskazana osoba.

W przypadku dymisji naczelnego organu wykonawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej działa on nadal do czasu powołania nowego naczelnego organu wykonawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Prezydent Federacji Rosyjskiej powołuje tymczasowego pełniącego obowiązki najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej na okres do czasu objęcia urzędu przez osobę, której przysługują uprawnienia najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej, w następujących przypadkach:

a) przedterminowe wygaśnięcie uprawnień najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej;

b) tymczasowe odwołanie ze stanowiska najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej; c) brak organu ustawodawczego podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej lub jego samorozwiązanie; d) niezaakceptowania przez organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej decyzji w sprawie kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej złożonej przez Prezydenta Federacji Rosyjskiej w terminie określonym w ustawie o jej odrzucenie lub nadanie tej kandydaturze uprawnień urzędnika wyższego szczebla; e) dwukrotne odrzucenie przez organ ustawodawczy podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej zgłoszonej kandydatury (zgłoszonych kandydatów) na stanowisko najwyższego urzędnika podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej.

Pełniący czasowo wyższy urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej nie ma prawa do rozwiązywania organu ustawodawczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, składania wniosków w sprawie zmiany statutu podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Zgłoszenie kandydatury najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej składa Prezydent Federacji Rosyjskiej i rozpatruje organ ustawodawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej nie później niż 14 dni kalendarzowych od dnia przedterminowe wygaśnięcie pełnomocnictw lub nie później niż 35 dni przed upływem kadencji najwyższego urzędnika podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Statut podmiotu Federacji Rosyjskiej może ustanawiać ograniczenia w wykonywaniu niektórych uprawnień najwyższego funkcjonariusza podmiotu Federacji Rosyjskiej dla czasowo działającego wyższego funkcjonariusza podmiotu Federacji Rosyjskiej.

7.5. Podstawy działalności najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej”

Organ wykonawczy podmiotu Federacji Rosyjskiej jest stałym organem wykonawczym zapewniającym wykonanie ustawodawstwa federalnego i regionalnego na terytorium podmiotu Federacji Rosyjskiej, posiada uprawnienia osoby prawnej i posiada pieczęć stemplową . Finansowanie najwyższego organu wykonawczego władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej i kierowanych przez niego organów wykonawczych odbywa się na koszt budżetu podmiotu Federacji Rosyjskiej, o którym mowa w odrębnym artykule.

Najwyższy organ wykonawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej opracowuje i realizuje działania w celu zapewnienia zintegrowanego rozwoju społeczno-gospodarczego podmiotu Federacji Rosyjskiej, uczestniczy w realizacji jednolitej polityki państwa w dziedzinie finansów , nauka, edukacja, opieka zdrowotna, zabezpieczenie społeczne i ekologia.

Najwyższy organ wykonawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej:

a) wdraża środki służące urzeczywistnieniu, zapewnieniu i ochronie praw i wolności człowieka i obywatela, ochronie mienia i porządku publicznego oraz walce z przestępczością;

b) opracowuje projekt budżetu do przedłożenia organowi ustawodawczemu podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej, a także projekty programów rozwoju społeczno-gospodarczego podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej;

c) zapewnia wykonanie budżetu podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz sporządza sprawozdanie z wykonania budżetu oraz sprawozdania z realizacji programów rozwoju społeczno-gospodarczego podmiotu Federacji Rosyjskiej do przedłożenia przez najwyższe urzędnik podmiotu Federacji Rosyjskiej przy organie ustawodawczym podmiotu Federacji Rosyjskiej;

d) tworzy inne władze wykonawcze podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej;

e) zarządza i rozporządza majątkiem podmiotu Federacji Rosyjskiej zgodnie z przepisami prawa podmiotu Federacji Rosyjskiej, a także majątkiem federalnym przekazanym w zarząd podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Temat 8. Efektywność administracji publicznej

8.1. Teoretyczne i metodologiczne podejścia do określania efektywności

Modernizacja systemu administracji publicznej jest nierozerwalnie związana z określeniem optymalnych parametrów, które przyczyniają się do kształtowania administracji publicznej jako otwartego, dynamicznego systemu społecznego. Aby stworzyć efektywny model administracji publicznej, konieczna jest kompleksowa analiza relacji między systemem politycznym, władzą państwową, instytucjami społeczeństwa obywatelskiego, standardami społeczno-gospodarczymi i normami społeczno-kulturowymi. W kontekście zmian otoczenia politycznego i społecznego coraz pilniejszy staje się problem stworzenia odpowiedniego systemu administracji publicznej zdolnego do skutecznego reagowania na wyzwania otoczenia zewnętrznego i staje się oczywistą potrzebą wypracowania zrównoważonego systemu wskaźników oraz kryteria skuteczności władz publicznych.

Istnieje kilka teoretycznych i metodologicznych podejść do określenia istoty efektywności. W różnych dziedzinach działalności rozumienie efektywności ma swoje własne cechy. Tak więc w polityce „efektywność” postrzegana jest jako coś pozytywnego i pożądanego, nabierając tym samym znaczenia wartości charakterystycznej dla działania. W odniesieniu do działań władz termin ten stał się skutecznym symbolem politycznym, zdolnym do organizowania opinii publicznej na poparcie pewnych postulatów. W najogólniejszej postaci efektywność rozumiana jest jako: możliwość osiągania rezultatów; znaczenie uzyskania wyniku dla tych, dla których jest on przeznaczony; stosunek istotności tego wyniku do nakładu pracy włożonego w jego osiągnięcie.

W teorii organizacji i zarządzaniu administracyjnym efektywność definiuje się jako stosunek dodatnich wyników netto (przewagi pożądanych konsekwencji nad niepożądanymi) i akceptowalnych kosztów. W ekonomii i naukach o zarządzaniu istnieją dwa podejścia do oceny efektywności. Pierwsza związana jest z oceną efektywności technicznej, druga – efektywności ekonomicznej. Wskaźniki efektywności technicznej odzwierciedlają charakter ocenianej działalności: wskazują, że „robi się właściwe rzeczy”. Wskaźniki efektywności ekonomicznej charakteryzują sposób realizacji ocenianej działalności, produktywność wykorzystania wydatkowanych zasobów, czyli to, jak „poprawnie te rzeczy są wykonywane” [11]. Efektywność pracy menedżerskiej lub administracyjnej ocenia się poprzez określenie relacji pomiędzy uzyskanym wynikiem a wydatkowanymi zasobami. [12]

W badaniach efektywności administracji publicznej, biurokracji państwowej i instytucji państwowych można wyróżnić kilka podejść teoretycznych i metodologicznych łączących efektywność z określonymi czynnikami.

1) Podejście oparte na koncepcji przywództwa. Przedstawiciele tego kierunku łączą efektywność organizacji z umiejętnościami przywódczymi, stylem zarządzania, indywidualnymi cechami i cechami przywódców władzy, systemami selekcji, oceną realizacji zadań, motywacją i rozwojem zawodowym urzędników. [13]

2) Podejście rozwijające teorię racjonalnej biurokracji Webera. Z perspektywy tego podejścia uwaga skupia się na strukturze hierarchicznej, specjalizacji funkcjonalnej oraz istnieniu jasnych zasad regulowania działalności zawodowej urzędników służby cywilnej, które uważane są za niezbędne przesłanki skutecznego funkcjonowania struktur rządowych. [14]

3) Podejście do efektywności działania związane z teorią cykli życia polega na rozważaniu efektywności administracji publicznej w połączeniu z oceną wpływu stale i cyklicznie tworzących się koalicji lub grup nacisku w organach rządowych. Charakter podejmowania decyzji w strukturach biurokratycznych i ich efektywność rozpatrywane są w kontekście cykli życia rozwoju organizacyjnego. [15]

4) W ramach pojęcia profesjonalizmu efektywne działanie jest bezpośrednio uzależnione od profesjonalizacji władzy publicznej, obecności urzędników zawodowych (zawodowych) oraz poziomu ich profesjonalizmu i kompetencji. [16]

5) Podejście ekonomiczne, które łączy zwiększanie efektywności organów administracji rządowej z występowaniem mechanizmu konkurencji między resortami, systemu wprowadzania innowacji oraz odpowiedzialności politycznej i społecznej organów administracji rządowej, przede wszystkim przed podatnikami. [17]

6) Podejście ekologiczne, które podkreśla, że ​​wyniki biurokracji zależą od charakteru otoczenia zewnętrznego (ekologii organizacji) i zdolności władz publicznych do zarządzania zmianami i innowacjami w celu dostosowania się do tych zmian. [18]

7) Podejście oparte na koncepcji zarządzania jakością. W ramach tego podejścia główny nacisk położony jest na stworzenie systemu ciągłego doskonalenia procesów i usług publicznych w organach rządowych; włączenie urzędników w to działanie, maksymalne wykorzystanie ich potencjału twórczego i zorganizowanie pracy w grupie. Zarządzanie jakością opiera się na relacji pomiędzy potencjałem władz publicznych a wynikami działalności, przy stałej korelacji z celami strategicznymi oraz zaangażowaniem pracowników w procesy jakościowe, ich szkolenie, podnoszenie ich kompetencji i motywacji. [19]

Analiza teoretycznych i metodologicznych podejść do wyznaczania efektywności pozwala stwierdzić, że co do zasady wyróżnia się efektywność ekonomiczną i efektywność społeczną. Niezależność tych rodzajów efektywności jest oczywiście względna, ponieważ stanowią one ścisłą jedność i wzajemne powiązanie. W analizie efektywności administracji publicznej szczególną rolę odgrywa efekt społeczny. Istotą efektu społecznego jest to, że musi on być trwały, reprodukcyjny, postępowy i zawierać źródło późniejszego rozwoju społecznego. Rosyjski socjolog G.V. Atamanchuk [20] dzieli efektywność społeczną administracji publicznej w ogóle i działania władz publicznych w szczególności na trzy typy:

1. Ogólna efektywność społeczna. Ujawnia wyniki funkcjonowania systemu administracji publicznej (czyli ogółu organów państwowych i zarządzanych przez nie obiektów).

2. Specjalna efektywność społeczna. Charakteryzuje stan organizacji i funkcjonowanie samego państwa jako podmiotu zarządzania procesami społecznymi. Ten rodzaj kryteriów obejmuje:

▪ celowość i celowość organizacji oraz funkcjonowania systemu zarządzania państwem, jego dużych podsystemów i innych struktur organizacyjnych, określona poprzez stopień zgodności ich działań kontrolnych z celami obiektywnie wynikającymi z ich pozycji i roli w społeczeństwie. Konieczne jest prawne ustalenie, jakie cele powinien realizować każdy organ rządowy, a po ich osiągnięciu dokonanie oceny odpowiednich menedżerów i urzędników;

▪ standardy czasu poświęconego na rozwiązywanie problemów zarządczych, na opracowywanie i przekazywanie wszelkich informacji zarządczych;

▪ styl funkcjonowania aparatu państwowego;

▪ regulacje, technologie, standardy, których musi przestrzegać każdy menadżer i urzędnik;

▪ złożoność organizacji aparatu państwowego, wynikająca z jego „fragmentaryzacji”, wieloetapowości i obfitości współzależności menadżerskich;

▪ koszty utrzymania i zapewnienia funkcjonowania aparatu państwowego.

3. Specyficzna efektywność społeczna. Odzwierciedla działania każdego organu zarządzającego i urzędnika, każdą indywidualną decyzję zarządczą, działanie, relację. Wśród kryteriów wyróżnić można m.in. stopień zgodności kierunków, treści i rezultatów działań zarządczych organów i urzędników z tymi jego parametrami, które są wskazane w statusie prawnym (i kompetencji) organu i urzędu ; legalność decyzji i działań organów państwowych i samorządowych oraz ich urzędników; rzeczywistość działań kontrolnych.

O skuteczności działań władz publicznych decyduje nie tylko wielkość efektu ekonomicznego, ale przede wszystkim społeczno-polityczne rezultaty działań władz. Do oceny skuteczności administracji publicznej i działań władz publicznych potrzebne są technologie i procedury ewaluacyjne, które byłyby trwałe, obiektywne i umożliwiały terminowe dostosowanie działań władz publicznych.

Różne podejścia teoretyczne i metodologiczne do określania istoty efektywności znajdują odzwierciedlenie w modelach pojęciowych.

8.2. Koncepcyjne modele efektywności

W teorii zarządzania wyróżnia się kilka modeli efektywności: system-zasoby, cel, model satysfakcji uczestników, model złożony zawierający sprzeczności [21]. Ogólna charakterystyka modeli efektywności umożliwia odkrycie złożonego kompleksu, którego składnikami są cele i otoczenie zewnętrzne, działania i struktura organizacyjna, technologie zarządzania oraz metody oceny efektywności.

Model systemowo-zasobowy opiera się na analizie relacji „organizacja – środowisko”. Efektywność w tym modelu to zdolność organizacji do wykorzystywania swojego otoczenia do pozyskiwania rzadkich i cennych zasobów w celu utrzymania swojego funkcjonowania.

Z punktu widzenia modelu docelowego organizacja jest efektywna na tyle, na ile osiąga swój cel.

Model satysfakcji uczestników opiera się na indywidualnych lub grupowych ocenach jakości działań organizacji przez jej członków. Organizacja jest postrzegana jako kooperacyjny mechanizm dystrybucji bodźców, ustanowiony w celu uzyskania zwrotu dla swoich członków poprzez zapewnienie godnej nagrody za ich wysiłki.

Złożony model traktuje efektywność jako integralną i ustrukturyzowaną cechę działalności organizacji. Obejmuje ocenę ekonomiczności, wydajności, produktywności, jakości produktu lub usługi, efektywności, opłacalności, jakości życia pracy i innowacyjności.

Model sprzeczny zakłada, że ​​efektywne organizacje nie istnieją. Mogą być skuteczne w różnym stopniu, ponieważ:

1) stawić czoła licznym i sprzecznym ograniczeniom otaczającego środowiska społecznego;

2) mieć wiele i sprzecznych celów;

3) posiadać liczne i sprzeczne wewnętrzne i zewnętrzne źródła ocen;

4) mają wiele i sprzeczne ramy czasowe.

W modelu zaproponowanym przez amerykańskiego socjologa R. Likerta efektywność postrzegana jest jako złożona interakcja różnych czynników, wśród których dominującą pozycję zajmują czynniki ludzkie i społeczno-środowiskowe. Tak więc, według Likerta, o wydajności decydują trzy grupy czynników:

1) wewnątrzorganizacyjny – struktura formalna organu, baza ekonomiczna, skład zawodowy i kwalifikacyjny urzędników służby cywilnej;

2) zmienne pośrednie – zasoby ludzkie, kultura organizacyjna, metody podejmowania decyzji, poziom zaufania do zarządzania, sposoby stymulowania i motywowania działań;

3) zmienne wynikowe - wzrost lub spadek wydajności pracy, stopień zadowolenia klienta.

Analiza różnych modeli wydajnościowych pozwala stwierdzić, że każdy z rozważanych modeli ma swoje zalety i jednocześnie ograniczenia.

Różne podejścia do efektywności przejawiają się w ustrukturyzowanych kompleksach – aspektach efektywności organizacji: funkcjonalnym, strukturalnym, organizacyjnym, przedmiotowo-celowym. Aspekt funkcjonalny obejmuje wydajność; efektywność; adaptowalność, czyli zdolność do optymalnego wykonywania danych funkcji w pewnym zakresie zmieniających się warunków; elastyczność; skuteczność i terminowość identyfikowania i rozwiązywania problemów zarządczych. [22]

Strukturalny aspekt efektywności związany jest z reguły ze skutecznością wyznaczania celów (porównanie celów normatywnych i realizowanych, porównywanie realizowanych celów i wyników zarządzania, porównywanie uzyskanych wyników z obiektywnymi potrzebami); racjonalność struktury organizacyjnej (podział odpowiedzialności i władzy, organizacja relacji między pracownikami i działami); zgodność systemu zarządzania, jego struktury organizacyjnej z przedmiotem zarządzania; styl zarządzania (formy prawne, metody i procedury zarządzania); cechy urzędników (ogólne kulturowe, zawodowe, osobiste).

Biorąc pod uwagę organizacyjny i instytucjonalny aspekt efektywności, należy podkreślić, że ocena efektywności jest pochodną tego, jakie miejsce i jakie funkcje pełni organizacja w systemie relacji międzyorganizacyjnych. Pod tym względem czynniki, kryteria, parametry oceny skuteczności władz publicznych będą się znacznie różnić od organizacji komercyjnych, ponieważ mają różne cele i inne elementy działalności organizacyjnej.

W podmiotowo-docelowym aspekcie efektywności, w zależności od celów, przedmiotu oceny i porównywanych parametrów działalności organizacyjnej, wyróżnia się rodzaje efektywności. Należą do nich: organizacyjne, ekonomiczne, technologiczne, społeczne, prawne, psychologiczne, polityczne, etyczne, środowiskowe. [23]

Z punktu widzenia efektywności oceniany może być każdy aspekt (strona) lub charakterystyka działań władz publicznych, rozumiana jako integralność i system społeczny.

Wydajność jako integralna i ustrukturyzowana cecha działalności jest nie tylko wskaźnikiem, ale także procesem, który należy zorganizować i zarządzać.

Ocena efektywności powinna być ciągłym, całościowym procesem oceny działań organów rządowych, jednostek strukturalnych i urzędnika, którego treścią jest: wybór systemu wskaźników efektywności; opracowanie standardów (norm i procedur) efektywności; pomiar wskaźników wydajności; porównanie rzeczywistego stanu sprawności z wymaganiami tych norm.

Charakterystyki skuteczności władz publicznych są wielowymiarowe i zależą od celów formułowanych przez podmiot ewaluacji. Jednocześnie, stosując tę ​​lub inną technologię do oceny wydajności, konieczne jest wyraźne rozróżnienie:

1) przedmiot ewaluacji (jego stanowisko, orientacja na cele i wartości);

2) przedmiot ewaluacji (może to być cały system zarządzania lub jego pojedynczy element, np. zakres działania – proces, wynik lub konsekwencje; aspekt strukturalny i instytucjonalny, personel);

3) narzędzia efektywnościowe (modele, aspekty, rodzaje i technologie oceny efektywności).

Do oceny działań władz publicznych konieczne jest wyodrębnienie spośród kryteriów ogólnych (ekonomia, sprawność i skuteczność) konkretnych działań. Ten moment jest głównym momentem przygotowań do oceny. Przy opracowywaniu kryteriów oceny potrzebna jest pewna elastyczność. Kryterium efektywności - znaki, aspekty, aspekty przejawów działalności kierowniczej, poprzez analizę których można określić jakość zarządzania, jego zgodność z potrzebami i interesami społeczeństwa. Wskaźnik wydajności to specyficzna miara, która pozwala na porównanie: rzeczywistej wydajności organów/personelu z tym, co jest pożądane lub wymagane; działalność organu w różnych okresach; aktywność różnych narządów w porównaniu ze sobą.

Wśród głównych wymagań stawianych przez kryteria oceny możemy wyróżnić:

1) kryteria powinny prowadzić do realizacji zadań oceny i obejmować wszystkie zidentyfikowane problemy;

2) kryteria muszą być wystarczająco szczegółowe, aby można było przeprowadzić ocenę w praktyce;

3) kryteria muszą być poparte odpowiednimi argumentami i/lub pochodzą z miarodajnych źródeł. Ponadto kryteria stosowane do oceny działania organów powinny być spójne ze sobą, a także z kryteriami stosowanymi w poprzednich ocenach.

8.3. Zintegrowane wskaźniki oceny efektywności administracji publicznej

W praktyce międzynarodowej do oceny efektywności administracji publicznej wykorzystuje się różne wskaźniki integralne, które zostały opracowane przez organizacje międzynarodowe.

1) Wskaźnik GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot) [24] ocenia skuteczność administracji publicznej w porównaniu między krajami. Wskaźnik został opracowany w oparciu o kilkaset zmiennych i składa się z sześciu wskaźników odzwierciedlających sześć wymiarów zarządzania. Parametry te zostały zidentyfikowane w oparciu o ogólną definicję, zgodnie z którą „administracja publiczna” rozumiana jest jako zespół tradycji i formacji instytucjonalnych i obejmuje:

a) procesy wyboru, kontrolowania i zastępowania rządu;

b) zdolność rządu do formułowania i wdrażania polityk; c) szacunek obywateli i państwa dla instytucji regulujących interakcje społeczne i gospodarcze w społeczeństwie. Oceny dokonano na podstawie porównania sześciu wskaźników:

▪ Głos i odpowiedzialność – indeks zawiera wskaźniki mierzące różne aspekty procesów politycznych, wolności obywatelskich i praw politycznych. Wskaźniki w tej kategorii mierzą stopień, w jakim obywatele mogą uczestniczyć w wyborze swojego rządu. Na przykład wskaźnik stopnia niezależności prasy;

▪ Stabilność polityczna i brak przemocy – indeks obejmuje grupę wskaźników mierzących prawdopodobieństwo destabilizacji rządu i wymuszonej rezygnacji w wyniku przemocy (w tym terroryzmu i przemocy domowej). Wskaźnik ten odzwierciedla, w jakim stopniu jakość administracji publicznej może spowodować potrzebę drastycznych zmian, zmianę kursu politycznego;

▪ Efektywność Rządu – wskaźnik odzwierciedla jakość usług publicznych, jakość biurokracji, kompetencje urzędników, poziom niezależności służby cywilnej od nacisków politycznych, poziom zaufania do polityki prowadzonej przez rząd;

▪ jakość legislacji (Jakość Regulacyjna) – wartość tego wskaźnika jest powiązana z prowadzoną polityką. Mierzy środki sprzeczne z gospodarką rynkową, takie jak: kontrola poziomu cen, nieodpowiednia kontrola banków, nadmierna regulacja handlu międzynarodowego i rozwoju biznesu;

▪ Praworządność – wskaźnik mierzy poziom zaufania obywateli do prawa obowiązującego w społeczeństwie oraz zaangażowanie w jego wdrażanie. Zawiera wskaźniki postaw obywateli wobec przestępczości, efektywności i przewidywalności systemu legislacyjnego, zaangażowania w system kontraktowy;

▪ Kontrola Korupcji – wskaźnik odzwierciedla postrzeganie korupcji w społeczeństwie, biorąc pod uwagę różne aspekty zjawiska, począwszy od częstotliwości „dodatkowego wynagrodzenia za wykonaną pracę”, po wpływ korupcji na rozwój biznesu, a także istnienie „wielkiej korupcji” na wysokim szczeblu politycznym i udział elit w korupcji.

2) Wskaźniki (WBES) [25] pozwalają na porównawczą ocenę polityki rządu, klimatu biznesowego, jakości regulacji, poziomu korupcji, jakości usług publicznych w kontekście interakcji biznesu z rządem.

3) Wskaźniki (BEEPS) [26] pozwalają uzyskać porównawczą ocenę jakości zarządzania, klimatu biznesowego, otoczenia konkurencyjnego, poziomu korupcji w kontekście interakcji biznesu i rządu w krajach o gospodarkach w fazie transformacji.

4) Wskaźnik Percepcji Korupcji (CPI) [27]. Jest to wskaźnik złożony, który zapewnia roczny obraz poziomu korupcji w sektorze publicznym w różnych krajach.

5) Barometr globalnej korupcji według Transparency International [28] (TI). Jeżeli celem CPI jest ocena poziomu korupcji na świecie, to Barometr skupia się przede wszystkim na postrzeganiu poziomu korupcji przez przeciętnego człowieka. Według wskaźnika 48,7% respondentów w Rosji uważa, że ​​korupcja ma bardzo istotny wpływ na otoczenie biznesowe (16,6% – Kanada, 7,4% – USA, 34,7% – Wielka Brytania), 21,8% respondentów uważa, że ​​korupcja ma bardzo znaczący wpływ na życie osobiste i życie swojej rodziny (42,5% – Kanada, 26,5% – USA, 10,9% – Wielka Brytania).

6) Indeks wolności gospodarczej (IEF) opracowany przez Heritage Foundation we współpracy z Wall Street [29]. Bazę informacyjną SWI stanowią dane pochodzące z organizacji rządowych i pozarządowych, wyniki międzynarodowych i krajowych badań socjologicznych. W 2003 roku ESI obliczono dla 161 krajów na podstawie 50 cech połączonych w 10 czynników wolności gospodarczej: polityka handlowa, polityka fiskalna, interwencja rządu w gospodarkę, polityka pieniężna, inwestycje zagraniczne i przepływy kapitału, bankowość, płace i ceny, majątek prawa, regulacje rządowe, czarny rynek. Każdy czynnik oceniany jest w skali, według której cechy jakościowe lub ilościowe przekładają się na punkty od jednego do pięciu: im wyższa wartość wskaźnika, tym większa interwencja państwa w gospodarkę kraju i tym niższy poziom wolności gospodarczej. Od 1995 roku wartość tego wskaźnika dla Rosji rośnie i jeśli w 1995 roku wskaźnik ten dla Rosji wynosił 3,4, to od 2000 roku utrzymuje się na poziomie 3,7.

7) Wskaźnik krycia [30] pozwala ocenić wpływ nieprzejrzystości kraju na koszt i efektywność inwestycji. „Indeks nieprzezroczystości” prezentowany jest w formie integralnego „Współczynnika nieprzezroczystości”, zestawionego w oparciu o pięć podstawowych wskaźników charakteryzujących następujące obszary mające wpływ na rynek kapitałowy: korupcja w organach rządowych; przepisy regulujące prawa własności; polityka gospodarcza (fiskalna, monetarna, podatkowa); standardy finansowania; regulacja działalności handlowej.

Skróty angielskich nazw obszarów badawczych (odpowiednio Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) tworzą słowo „CLEAR” (z angielskiego clear – „clear”, „transparent”, „clear”). Pomiar dwuwymiarowy (ranking krajów według stopnia krycia i ocena „premii za ryzyko” – wzrostu kosztu kredytów zagranicznych) pozwala oszacować rzeczywiste koszty związane z kryciem. Wartość Opacity Index dla Rosji wyniosła 83,59, co jest znacznie wyższa od wskaźników zarówno krajów OECD, jak i krajów Europy Środkowo-Wschodniej.

8) Wskaźniki efektywności administracji publicznej mierzone na podstawie badań urzędników i ludności.

▪ wskaźnik otoczenia instytucjonalnego [31], który jest obliczany na podstawie badań urzędników służby cywilnej w 15 krajach (m.in. Albanii, Argentynie, Bułgarii, Indiach, Indonezji i Mołdawii) według metodologii Banku Światowego (opracowanej przy wsparciu Programu Współpracy Program pomiędzy Bankiem a Holandią). Wskaźnik otoczenia instytucjonalnego obejmuje integralną ocenę stopnia zaufania do polityk departamentów, zaufania do zasad oraz adekwatności i przewidywalności zapewniania zasobów.

9) Wskaźniki obliczone na podstawie badań przeprowadzonych w Rosji (bez możliwości bezpośrednich porównań międzynarodowych). Do tej grupy wskaźników efektywności wdrażania reform administracji publicznej zalicza się szeroką gamę planowanych i bieżących badań ludności, przedsiębiorstw i organizacji, a także urzędników służby cywilnej, dotyczących zagadnień związanych z określeniem niektórych cech działania organów administracji rządowej ( postrzeganie przez społeczeństwo jakości świadczonych usług publicznych, postrzeganie prestiżu usług rządowych, stosunek poziomu wynagrodzeń w sektorze publicznym do prywatnego na kluczowych stanowiskach [32], wpływ działań deregulacyjnych rosyjskiej gospodarki [33]).

Należy zauważyć, że obecnie nie ma wystarczająco jasno sformułowanych strategii rozwoju, systemu budowania celów we władzach publicznych. Ponadto nowe pozycjonowanie struktur administracyjnych odbywa się w kontekście zmiany całego systemu administracji publicznej, w kontekście rozmytych stanowisk różnych podmiotów władzy, zarówno na poziomie federalnym, jak i na poziomie podmiotów Federacja Rosyjska. W tym kontekście zwracają uwagę kwestie związane z tworzeniem kompleksowego modelu zarządzania działalnością organów rządowych, w tym systemu wyznaczania celów, rozsądnego wyboru priorytetów, systemu oceny jakości zarządzania i monitorowania osiąganych wyników. szczególne znaczenie.

Właśnie dlatego, że procesy administracji państwowej stają się niezwykle różnorodne, zmienne i intensywne, istnieje potrzeba maksymalnej możliwej strukturyzowania z punktu widzenia szeroko rozumianych „zasobów” i „rezultatów”. Wiąże się to również z aktywnym stosowaniem sformalizowanych ocen. System oceny pracy jest nierozerwalnie związany z cyklem planowania, w którym planowany, osiągany i oceniany jest zakres i skuteczność działań organu. System oceny pracy zachęca do definiowania różnego rodzaju celów, za które odpowiada organ, oraz określenia okresu, w którym cele te będą osiągane. Zobowiązania do osiągnięcia wyników są rejestrowane we wskaźnikach wydajności. W związku z tym system oceny pracy zawodowej urzędników, oparty na zrównoważonej karcie wyników, powinien być powiązany z poziomem realizacji celów strategicznych i operacyjnych organu jako całości, a nie tylko z oceną jakość realizacji poszczególnych procedur zarządzania i operacji.

8.4. Wskaźniki sprawności i skuteczności działań organów”

Ocena wyników oparta na zrównoważonej karcie wyników stała się potężnym narzędziem do kolektywnej analizy w procesie realizacji celów strategicznych. Zrównoważona karta wyników umożliwia analizę głównych problemów strategicznych w kilku kluczowych aspektach: wyniki finansowe; relacje z konsumentami; organizacja wewnętrznych procesów administracyjnych; szkolenie i rozwój urzędników służby cywilnej.

Ocena wydajności oparta na zrównoważonej karcie wyników ma wiele zalet:

1) procesy planowania, kontroli i komunikowania pracownikom celów strategicznych i etapów ich realizacji stają się bardziej przejrzyste; obecność zarówno wskaźników wiodących charakteryzujących czynniki sukcesu w przyszłości, jak i wskaźników dla czasu przeszłego pozwala na analizę retrospektywną;

2) możliwość identyfikacji i skoncentrowania wysiłków na relacjach z konsumentami usług i klientami jest zwiększona dzięki obecności wskaźników satysfakcji klienta, wskaźników jakości;

3) stwarzane są dodatkowe możliwości osiągnięcia sprawności wewnętrznych procesów administracyjnych oraz określenia warunków doskonalenia struktury organizacyjnej i procesów wewnętrznych, rozwoju zawodowego urzędników;

4) obecność logicznych i powiązanych ze sobą kryteriów umożliwia zróżnicowanie wynagrodzeń pracowników.

Główną zaletą zrównoważonej karty wyników jest to, że pozwala ona zobaczyć jasno zdefiniowany strategiczny związek przyczynowo-skutkowy między wszystkimi kluczowymi aspektami działalności rządu. Przy opracowywaniu wskaźników wydajności i efektywności ważne jest, aby obserwować wzajemne powiązania systemu planowania, oceny, wynagradzania i ukierunkowania pracowników na osiągnięcie zaplanowanych wskaźników.

System wskaźników sprawności i skuteczności działań organów powinien obejmować następujące grupy.

Wskaźniki wyników. Raporty z działalności władz i jednostek strukturalnych zawierają już listę niektórych wyników. O treści wyników działalności administracyjnej decydują zarówno kwestie kompetencyjne, jak i charakter pełnionych przez nie funkcji. W tym przypadku wskaźnikiem natychmiastowego rezultatu będzie dla niego liczba usług w szerokim znaczeniu, decyzje zarządcze w postaci aktów prawnych, programów. Wskaźnikiem natychmiastowego rezultatu może być liczba usług standaryzowanych, odstępstwo od określonych standardów, liczba odbiorców usług standaryzowanych.

wskaźniki efektu końcowego. Wskaźniki efektu charakteryzują zmiany w przedmiocie zarządzania, charakter wpływu działań na grupę docelową pozwala wskazać efekt końcowy działań organu wykonawczego. Efektem końcowym dla organu jest zmiana (lub brak zmiany) stanu, funkcjonowania obiektu kontroli, grup docelowych i co do zasady wiąże się z realizacją celów organu rządowego. Wskaźnikami mogącymi wskazywać na osiągnięcie końcowego efektu społecznego są wskaźniki zadowolenia konsumentów ze świadczonej usługi lub z działań organu wykonawczego.

Wskaźniki procesów bezpośrednich są związane z charakterem funkcjonowania, procesami administracyjnymi, wymaganiami dla nich. Wskaźnik można sformułować jako proporcję operacji lub procedur, które spełniają normy lub wymagania dotyczące pracy. W rzeczywistości wskaźniki te nie mogą być w pełni przypisane do wskaźników rezultatu, chociaż są nierozerwalnie powiązane, jakość procesów administracyjnych tylko w pewnym stopniu determinuje osiągnięcie rezultatu. Jako wskaźniki procesów bezpośrednich można wyróżnić np. udział przygotowanych dokumentów wykonanych terminowo i bez naruszeń, udział operacji wykonanych zgodnie z przepisami (prawidłowo i na czas).

Wskaźniki muszą spełniać następujące wymagania:

1) korelacja – wskaźniki powinny być bezpośrednio związane z formułowanymi celami i zadaniami działalności organu;

2) jasność i jednoznaczność, łatwość zrozumienia i wykorzystania – w celu zapewnienia możliwości zbierania i porównywania danych wskaźnik musi być jasno zdefiniowany. Z definicji wskaźnika powinno jasno wynikać, czy wzrost jego wartości wskazuje na poprawę, czy wręcz przeciwnie, pogorszenie świadczenia tej usługi;

3) porównywalność – najlepiej wskaźniki powinny zapewniać porównywalność w czasie i umożliwiać porównywanie między organami;

4) weryfikowalność – wskaźniki powinny być sformułowane w taki sposób, aby można było zweryfikować ich wartości (dane zebrane i obliczone). W miarę możliwości należy do nich dołączyć opis metod statystycznych stosowanych w obliczeniach i projektowaniu próbkowania;

5) wiarygodność statystyczna – wskaźniki powinny być oparte na rzetelnych systemach gromadzenia danych, a korzystający z nich do celów zarządczych powinien mieć możliwość weryfikacji dokładności danych i wiarygodności stosowanych metod obliczeniowych;

6) wykonalność ekonomiczna – bardzo ważne jest zachowanie rozsądnej równowagi pomiędzy kosztami gromadzenia danych a użytecznością tych danych. Tam, gdzie to możliwe, wskaźniki powinny opierać się na wcześniej istniejących danych i powinny być powiązane z bieżącymi wysiłkami w zakresie gromadzenia danych;

7) wrażliwość – wskaźniki powinny szybko reagować na zmiany. Wskaźnik, którego zakres jest zbyt mały, może mieć bardzo ograniczone zastosowanie;

8) brak wewnętrznych „zniechęcających” - przy opracowywaniu wskaźników należy wziąć pod uwagę, do jakiego rodzaju zachowań będą zachęcać. Należy unikać takich wskaźników, które mogą prowadzić do powstawania odwrotnych do zamierzonych zachowań pracowników;

9) elastyczność w stosunku do innowacji – system raz określonych wskaźników nie powinien uniemożliwiać innowacji lub wprowadzania alternatywnych metod, systemów lub procesów w celu poprawy jakości i ilości usług;

10) szybkość aktualizacji – wskaźnik powinien opierać się na danych, które można uzyskać w rozsądnym czasie, z uwzględnieniem decyzji podejmowanych na podstawie tego wskaźnika, w przeciwnym razie istnieje ryzyko, że decyzje zostaną podjęte na podstawie nieaktualnych lub nieaktualne dane.

Podczas wdrażania systemu zarządzania opartego na wynikach ważne jest uwzględnienie ryzyka i ograniczeń, konieczna jest złożona ocena wstępna w celu określenia wskaźników wydajności, ponieważ ustanowienie niewiarygodnego, stronniczego i niezrównoważonego systemu wskaźników może prowadzić do jeszcze poważniejszych konsekwencje niż brak systemu oceny w ogóle. Zastosowanie systemu oceny wyników zwiększa przejrzystość. Sama przejrzystość jest bardzo cenną cechą. Często z powodu jej braku i bliskości działań organów rządowych rozwija się biurokracja, zwraca się uwagę na bezproduktywne procesy, zalecenia metodologiczne, strukturyzację. W rezultacie nie jest do końca jasne, w jaki sposób poszczególne rodzaje działalności organu mają się do głównego procesu i jaki jest cel jego istnienia. W tym przypadku określenie wskaźników efektywności i skuteczności działań oraz osiągnięcie wyznaczonych celów może prowadzić do zwiększenia przejrzystości i stanowić dodatkowy bodziec do innowacji. Wprowadzenie procedur oceny wyników może znacząco poprawić jakość polityki wewnętrznej i podejmowania decyzji w rządzie.

System ocen pracowniczych jest powiązany z systemem ocen kadrowych i zarządzaniem zasobami ludzkimi w urzędach. Stosując system oceny wyników do „samodzielnego uczenia się”, zarządzania kompetencjami, organ podejmuje kolejny krok w kierunku rozwoju organizacyjnego. Przy opracowywaniu i wdrażaniu elementów zarządzania opartego na wynikach potrzebne jest podejście zintegrowane, ważne jest przeanalizowanie roli kontekstów, relacji, odległych i zmiennych konsekwencji stosowania innowacyjnych technologii, co przyczynia się do efektywniejszego wykorzystania opartego na wynikach narzędzia zarządzania w praktyce zarządzania.

Temat 9. Krajowe i zagraniczne doświadczenia w organizowaniu władz lokalnych

9.1. Doświadczenie w tworzeniu samorządu lokalnego w Rosji

Wśród zachodzących w Rosji reform i przeobrażeń jedno z najważniejszych miejsc zajmuje reforma samorządu lokalnego. Współczesna Rosja ostatniego stulecia po raz trzeci poszukuje optymalnej formy samorządu. Dziś, bardziej niż kiedykolwiek, potrzeba tworzenia nowych efektywnych form i systemów samorządu miejskiego i samorządowego jest oczywista. Jednak kształtowanie się nowoczesnego modelu komunalnego przebiega z pewnymi trudnościami, co częściowo wynika z niedostatecznej znajomości krajowych doświadczeń organizowania władz lokalnych.

W ciągu tysiącletniej historii państwa rosyjskiego, ze względu na specyfikę rozwoju społeczeństwa, system zarządzania charakteryzował się nadmierną centralizacją władzy państwowej, stałą dominacją struktur wykonawczych oraz brakiem rozwiniętego systemu samo- rząd. Jednocześnie istniejące struktury samorządu terytorialnego praktycznie nie odzwierciedlały interesów ludności, często będąc hamulcem ogólnego rozwoju. Jednocześnie w historii Rosji istniało wystarczająco dużo modeli i systemów samorządowych, które miały pozytywny wpływ na rozwój społeczno-gospodarczy terytorium.

Tradycyjnie istnieją trzy krajowe modele samorządu lokalnego: ziemstwo, sowiecki i nowy (nowoczesny). Jednak ustrój samorządu lokalnego zaczął się kształtować na wcześniejszych etapach rozwoju historii narodowej.

Kontury samorządu lokalnego ujawniły się dość wyraźnie w związku z przyjęciem chrześcijaństwa w Rosji (988), poszerzył się krąg podmiotów samorządu lokalnego, przemysłowe i terytorialne formy samorządu, samorządu zakonnego i kościelnego. - pojawił się rząd. Samorząd terytorialny tego okresu pełni rolę instytucji zarządzającej, której rozwój wiązał się z konsolidacją jednostek administracyjnych i tworzeniem dużych ośrodków politycznych. Znaczące zmiany w dotychczasowym systemie samorządowym wprowadził najazd mongolsko-tatarski, który zniszczył władzę przedstawicielską – podstawę jednoczącą społeczności słowiańskie.

Szczególne miejsce w historii samorządu lokalnego zajmują reformy telewizji Ivan TV: reforma ust, przemiany ziemstwa i zniesienie systemu żywieniowego. Jednocześnie podjęto próby uzależnienia organów lokalnych od władz centralnych i wprowadzono opriczninę. Ogólnie rzecz biorąc, działania Iwana Groźnego nie doprowadziły do ​​powstania integralnego systemu samorządu lokalnego.

Kompletny model samorządu lokalnego nie rozwinął się nawet za panowania Piotra I. Pomimo podjęcia działań na rzecz rozwoju samorządu lokalnego (na przykład każdemu miastu przypisano prawo do samodzielnego dysponowania miejskimi gruntów, zarządzanie gminami przekazano samym gminom), podjęto również działania w celu ograniczenia kompetencji władz lokalnych (ustanowienie kurateli administracji prikazu nad gminami). Celem reform Piotra I było stworzenie integralnego państwa z dość skutecznym systemem rządów, spełniającym wymagania ówczesnej elity politycznej, co w dużej mierze tłumaczy „zygzaki” w stosunku do lokalnych instytucji samorządowych.

Za ważny kamień milowy w rozwoju samorządu krajowego słusznie uważa się okres panowania Katarzyny II.Prawa i przywileje miast (1775), która zreformowała instytucje lokalne w oparciu o samorządność na zasadzie klasowej. Istniejący system samorządu terytorialnego funkcjonował do czasu powstania ziemstwowego modelu samorządu lokalnego.

Model ziemstwa istniał w Rosji przez ponad pół wieku, od 1864 do 1918 r. Skala instytucji ziemstwa była wielka: na początku XX wieku. ziemstwa istniały w 34 prowincjach europejskiej części Rosji, aw przededniu rewolucji lutowej - już w 43 prowincjach. W rozwoju ziemstwowego modelu samorządu można wyróżnić kilka okresów.

1. Kształtowanie się modelu ziemstwa samorządu lokalnego rozpoczęło się w związku z reformami Aleksandra P. Przed nimi były tylko początki samorządności. Reformy ziemstwa (1864) i miasta (1870) doprowadziły do ​​decentralizacji administracji i rozwoju samorządu lokalnego;

2. Drugi okres związany jest ze wzmocnieniem rządu centralnego. Wprowadzone w 1890 r. „Nowe przepisy” znacznie wzmocniły kontrolę administracji nad działalnością ziemstw, ograniczyły uprawnienia ziemstw, zmieniły tryb wyborów, w wyniku czego nie było wybieranych z ludności. W 1900 r. przyjęto „Przybliżone zasady ograniczenia opodatkowania ziemstw”, które zadały cios podstawom finansowym ziemstw: zabroniono im podwyższania szacunku o więcej niż 3% w porównaniu z rokiem poprzednim;

3. Kolejny okres charakteryzował się konsolidacją ruchu ziemstwa w odpowiedzi na działania rządu centralnego. Katalizatorem tego procesu były wielkie porażki w wojnie rosyjsko-japońskiej, narastający kryzys polityczny i sytuacja rewolucyjna. W latach 1904, 1905, 1906 odbywały się stałe zjazdy ziemstw i samorządu miejskiego, na których wysunięto żądania zwołania reprezentacji ludowej z funkcjami ustawodawczymi, przyznającymi wolności obywatelskie, równouprawnienie stanowe i poszerzanie uprawnień samorządu lokalnego.

W manifeście z 17 października 1905 r. Mikołaj II przyjął żądania ziemstw zwołania zgromadzenia przedstawicielskiego. Dekretem z 15 marca 1917 r. książę lwowski mianował komisarzami Rządu Tymczasowego przedstawicielami administracji wojewódzkiej i powiatowej, jego pełnomocnikami w terenie. Po raz pierwszy w swojej historii ziemstwowie oficjalnie otrzymali władzę polityczną. Okres ten uważany jest za czas największego rozkwitu modelu zemstvo. Ustrój samorządu lokalnego był rozgałęzionym i dość skutecznym aparatem zarządzania lokalną gospodarką.

4. Ostatni okres w historii ziemstw wiąże się z ich likwidacją. Do jesieni 1917 r. zwiększyły się wpływy równoległych władz lokalnych, Rad Delegatów Robotniczych, Żołnierskich i Chłopskich. Wynikający z tego kryzys władzy – dwuwładzy: Sowietów i Rządu Tymczasowego, którego komisarzami byli głównie przywódcy ziemstw – zakończył się zwycięstwem Sowietów. Proces likwidacji sejmików i rad wojewódzkich, okręgowych i gminnych rozpoczął się praktycznie po zwycięstwie zbrojnego powstania w Piotrogrodzie, a po III Wszechrosyjskim Zjeździe Rad rozwinął się na masową skalę. Generalnie proces likwidacji ziemstw zakończył się latem 1918 roku.

Zemstvo model samorządu lokalnego miał następujące cechy:

1) funkcjonowanie instytucji ziemstwa poza systemem organów państwowych;

2) istnienie systemu ziemstvo tylko na dwóch poziomach administracyjnych - powiatowym i wojewódzkim;

3) obecność znaczących uprawnień w organach zemstvo;

4) ziemie mają silną bazę finansową i ekonomiczną;

5) jasne regulacje prawne systemu zemstvo itp.

Ziemstwo i administracja miejska odpowiadały wszystkim istniejącym wówczas kanonom samorządu, a niezależność ekonomiczna instytucji ziemstwa nie znała analogii na całym świecie. Ziemstwy były zjawiskiem wyjątkowym nie tylko w życiu Rosji, ale także w światowej praktyce samorządu lokalnego.

Radziecki model samorządu lokalnego, który zastąpił model ziemstwa, istniał w Rosji od 1917 do 1993 roku. Jego ewolucja również przebiegała przez kilka okresów.

1. Pierwszy okres wiązał się z tworzeniem nowego systemu samorządów terytorialnych. Bolszewicy, po objęciu władzy w 1917 r., zaczęli budować nowe państwo, opierając się na tezie marksistowsko-leninowskiej o potrzebie wstępnego zburzenia starej machiny państwowej. Po likwidacji ziemstw zaistniała pilna potrzeba stworzenia nowej struktury zarządzania lokalną gospodarką: cały kraj pokryty był siecią sowietów stworzoną we wszystkich, nawet najmniejszych jednostkach terytorialnych. Delegaci rad oddolnych utworzyli władze gminne, delegaci gminnych - władz powiatowych, delegaci uyezd - wojewódzkich - i tak dalej aż do Wszechrosyjskiego Zjazdu Rad. Na tym etapie Sowieci byli w rzeczywistości lokalnymi organami władzy politycznej i gospodarczej centrum.

2. Kolejny okres przeszedł do historii jako okres NEP-u. Nowa Polityka Gospodarcza pozwoliła na dopuszczenie elementów własności prywatnej, co doprowadziło do komplikacji form działalności gospodarczej, a co za tym idzie do zmian w samorządach. Dekret Wszechrosyjskiego Centralnego Komitetu Wykonawczego „O zastąpieniu podziału podatkiem rzeczowym” (1921) oraz „Rozkaz w sprawie STO (Rad Pracy i Obrony) dla lokalnych instytucji sowieckich” zwróciły uwagę na szczególne znaczenie maksymalizacji rozwój amatorskiej działalności twórczej i inicjatywy organów samorządu terytorialnego, uwzględniający doświadczenia i szerokie upowszechnianie najlepszych przykładów pracy sowietów. Silny impuls do rozwoju samorządu miejskiego dało przyjęte w 1925 r. rozporządzenie „O radach miejskich”, które określiło rady jako „najwyższy autorytet w mieście w zakresie jego kompetencji” i nadało im względną niezależność.

3. Następny okres charakteryzował się niemal całkowitym wyeliminowaniem realnego systemu samorządu terytorialnego i zastąpienie go systemem totalitarnego kierownictwa partyjno-państwowego. W 1933 r. uchwalono nowe rozporządzenie „O Radzie Miejskiej”, które ostatecznie „nacjonalizowało” władze lokalne. Zgodnie z tym rozporządzeniem i konstytucją z 1936 r. Rady zostały określone jako „organy dyktatury proletariatu”, powołane do realizowania w terenie polityki centrum. Kwestie normatywnego uregulowania z Sowietów przechodziły głównie do najwyższych organów wykonawczych i organów Partii Komunistycznej. Miejscowi Sowieci stali się jedynie wykonawcami woli centrum.

Wraz z dojściem do władzy N. S. Chruszczowa (1894-1971) pojawiła się kwestia zwiększenia roli Sowietów, które do tego czasu „coraz częściej działały jako organizacje publiczne”. Kolejny program KPZR bezpośrednio wiązał rozwój samorządu lokalnego z rozszerzeniem praw lokalnych Rad. Jednak w praktyce próby przekazania części spraw zarządczych do rad lokalnych do ostatecznej decyzji zakończyły się niepowodzeniem. Zamiast poszerzać uprawnienia rad gminnych, starano się znieść rady wiejskie i zastąpić je starszyzną gminy. Ponadto, następujące działania znacznie osłabiły rolę Sowietów w ogólnym zarządzaniu terytoriami podlegającymi ich jurysdykcji: przekazanie lokalnego przemysłu Radzie Gospodarczej, podział rad regionalnych i regionalnych na przemysłowe i wiejskie, wycofanie organy gospodarki rolnej z systemu rad rejonowych, wzmacnianie organów lokalnych niepodległych radom itp. P.

4. Ostatni okres związany jest z reformami ustroju państwowo-politycznego Rosji. Ważną rolę w tworzeniu samorządu lokalnego w tym okresie odegrała ustawa ZSRR „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR” (1990) oraz ustawa RSFSR „O Samorząd lokalny w RFSRR” (1991). Na mocy tych ustaw Sowieci otrzymali znaczące uprawnienia, własny budżet i majątek, co nie odpowiadało leninowskiemu pojmowaniu sowieckiego typu władzy i faktycznie oznaczało eliminację modelu sowieckiego. Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 26 października 1993 r. nr 1760 „O reformie samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” położył kres procesowi jego likwidacji, który proklamował zakończenie działalności miasta i okręgowych rad deputowanych ludowych, przekazując swoje kompetencje właściwym władzom lokalnym.

Radziecki model samorządu terytorialnego charakteryzował się następującymi cechami:

1) organy samorządu terytorialnego są państwowe i stanowią „niższe piętro” mechanizmu państwowego;

2) brak własnych kompetencji;

3) ścisła centralizacja zarządzania;

4) zasada paternalizmu itp.

We współczesnej Rosji reforma samorządu lokalnego nie została jeszcze zakończona, ale w jej przebiegu zarysowano już kilka okresów:

1. Połowa lat 1980. - początek lat 1990. - dojrzewanie przesłanek dla nowego modelu samorządu lokalnego; przyjęcie ustaw „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR” (1990), „O samorządzie lokalnym w RSFSR” (1991) i Konstytucji (1993), które stały się zwrotem punkt w reformie miejskiej;

2. Od 1995 r. (przyjęcie ustawy federalnej nr 28-FZ z dnia 1995 sierpnia 154 r. „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej”, zwanej dalej w tym rozdziale - ustawą o samorządzie lokalnym Rząd 1995) – do 2000 r. W tym okresie można wyróżnić trzy kierunki:

a) rozwój głównych zagadnień ustawodawstwa federalnego w dziedzinie samorządu lokalnego (na przykład przyjęcie ustaw federalnych z dnia 25 września 1997 r. nr 126-FZ „O podstawach finansowych samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” z dnia 8 stycznia 1998 r. nr 8-FZ „O podstawach służby komunalnej w Federacji Rosyjskiej” itp.);

b) rozwój ustawodawstwa dotyczącego samorządu lokalnego na poziomie podmiotów Federacji Rosyjskiej; c) rozwój lokalnego stanowienia prawa.

3. Od lata 2000 r. (np. wprowadzenie zmian do ustawy federalnej nr 28-FZ z dnia 1995 sierpnia 154 r.) nakreślono nowy okres w nowoczesnej reformie samorządu lokalnego, która jest kontynuowana. dzień. Kluczowym wydarzeniem tego okresu było uchwalenie nowej ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej w niniejszym rozdziale – Ustawa o Samorząd Terytorialny 2003), opracowany z inicjatywy Prezydenta Federacji Rosyjskiej.

W związku z tym nowy model samorządu terytorialnego wpisuje się w następujące cechy i cechy:

1) wyodrębnienie organów samorządu terytorialnego z systemu władz państwowych (Konstytucja, art. 12) implikuje ich samodzielność w rozstrzyganiu spraw o znaczeniu lokalnym. Jednocześnie zgodnie z nowymi przepisami organy państwowe mają prawo do wykonywania samorządu terytorialnego w przypadku likwidacji samorządu terytorialnego w sytuacji nadzwyczajnej, gdy ich zadłużenie przekraczało 30% dochodów własnych oraz w przypadku nadużycia dotacji przeznaczone na realizację niektórych uprawnień państwowych (art. 75 ustawy o samorządzie terytorialnym 2003);

2) dwupoziomowy model samorządu lokalnego (dolny poziom to osiedla miejskie i wiejskie, górny to powiat miejski);

3) ustroje gminne jasno określone na szczeblu federalnym: wprowadza się zasadę podziału władzy na szczeblu gminnym i szczegółowo reguluje ustroj organów samorządu terytorialnego, aż do ustalenia liczby zastępców organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego -rząd i tryb zajmowania stanowiska kierownika administracji terenowej;

4) zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. zwiększa się odpowiedzialność organów i funkcjonariuszy samorządu terytorialnego wobec ludności i państwa. Ustala się mechanizm odwoływania przez ludność gminy wybranych funkcjonariuszy samorządu terytorialnego (art. 24), tryb rozwiązania organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego oraz odwoływania wójta gminy przez władze państwowe i urzędnicy są uproszczone.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. w pełni weszła w życie 1 stycznia 2006 r. Do tego czasu ustawa przewidywała okres przejściowy, ustalała kalendarz reformy gminnej (art. 85).

Kształtowanie się nowego modelu samorządu lokalnego w Rosji jest procesem złożonym i długotrwałym, gdyż w dużej mierze determinowane jest wewnętrznymi cechami państwa, tradycjami historycznymi, cechami narodowymi, czynnikami politycznymi i ekonomicznymi, a także mentalnością społeczeństwo. Reforma komunalna jest daleka od ukończenia, ramy regulacyjne i prawne samorządu lokalnego wymagają sfinalizowania, a wiele pozostaje do zrobienia, aby ją wdrożyć w praktyce. Dla pomyślnej realizacji nowoczesnej reformy komunalnej i budowy nowego modelu samorządu terytorialnego konieczne jest wykorzystanie wszystkich pozytywnych doświadczeń krajowych w organizowaniu samorządu terytorialnego.

9.2. Analiza porównawcza zagranicznych doświadczeń samorządu terytorialnego

W związku z reformą samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej dużo uwagi poświęca się zagranicznym doświadczeniom w organizacji samorządu terytorialnego, aw szczególności zagranicznym modelom samorządu terytorialnego.

Model samorządu terytorialnego to system horyzontalnych i wertykalnych relacji pomiędzy podmiotami samorządu terytorialnego. Po raz pierwszy samorząd lokalny został prawnie sformalizowany w Rzymie w I wieku p.n.e. mi. Obecnie prawie każdy kraj ma własny model samorządu terytorialnego. Za główne modele zagraniczne uważa się anglosaski i kontynentalny model samorządu lokalnego.

Anglosaski model samorządu lokalnego to nowoczesny zagraniczny system samorządu terytorialnego, który wywodzi się z Wielkiej Brytanii, a obecnie funkcjonuje w Wielkiej Brytanii, USA, Kanadzie, Australii, Nowej Zelandii i innych krajach. Charakteryzuje się następującymi cechami:

1) decentralizacja zarządzania;

2) wielopoziomowy model samorządu lokalnego (istnienie dwóch, a czasami trzech szczebli samorządu terytorialnego);

3) wysoki stopień autonomii różnych szczebli władzy;

4) jasne określenie kompetencji organów każdego szczebla;

5) wybór szeregu urzędników samorządowych;

6) kompetencje organów samorządu terytorialnego ustalane są w oparciu o pozytywną zasadę regulacji prawnej (zasada inter vires, z łac. – działać w granicach swoich kompetencji). Zasada inter vires jest zawarta w regule Dillona. Jest to zasada przyznawania uprawnień władzom lokalnym, zgodnie z którą władze gminne mają prawo robić tylko to, na co bezpośrednio im prawo pozwala (dopuszczalne jest tylko to, co jest wyraźnie przepisane);

7) brak lokalnych organów regulacyjnych i przedstawicieli władzy centralnej;

8) sprawowanie kontroli pośredniej za pomocą dźwigni finansowych i poprzez sądownictwo;

9) komunizacja wielu usług (na przykład przeniesienie usług z sektora prywatnego pod jurysdykcję gminy) itp.

Kontynentalny model samorządu lokalnego to nowoczesny, zagraniczny model samorządu lokalnego, który wywodzi się z Francji, a obecnie funkcjonuje w Europie kontynentalnej, Francji, Afryce, Ameryce Łacińskiej i na Bliskim Wschodzie. Model ten charakteryzuje się następującymi głównymi cechami:

1) wysoki stopień scentralizowanego zarządzania;

2) wielopoziomowy model samorządu lokalnego;

3) podporządkowanie niższego szczebla władzy wyższemu;

4) brak jasnego określenia kompetencji organów każdego szczebla (zdarza się, że w niektórych regionach o tych samych kwestiach decydują wybrane władze lokalne, a w innych – przedstawiciele władz państwowych);

5) połączenie wyborów i powoływania władz lokalnych;

6) zasada ultra veries (z łac. – działać ponad władzę), ucieleśniona w zasadzie regulacji negatywnej. Jest to zasada przyznawania kompetencji władzom lokalnym, zgodnie z którą władzom gminnym wolno podejmować wszelkie działania, które nie są bezpośrednio zakazane przez ustawę i nie należą do kompetencji innych władz (wszystko, co nie jest zakazane, jest dozwolone);

7) połączenie administracji państwowej i samorządu lokalnego w ramach tych samych jednostek administracyjno-terytorialnych;

8) sprawowanie bezpośredniej kontroli nad działalnością władz lokalnych przy pomocy organów regulacyjnych;

9) usługę komunalną uważa się za rodzaj usługi publicznej.

Pozostałe modele zagraniczne: niemiecki, włoski, japoński itd., uważane są za mieszane formy anglosaskiego i kontynentalnego modelu samorządu lokalnego, gdyż zawierają znamiona obu systemów, a ponadto ich własne cechy.

Na przykład Niemcy są państwem federalnym, więc struktura władzy składa się z trzech niezależnych szczebli: administracji federalnej, administracji gruntowej i administracji gminnej. Każdy z poziomów władzy ma swój autonomiczny zakres zadań.

Z kolei zarządzanie gminne również dzieli się na trzy poziomy: gminny, powiatowy i ponadpowiatowy. Samorząd lokalny oznacza realizację przez organy lokalne, zgodnie z prawem, na własną odpowiedzialność, powierzonych im zadań własnych i państwowych. Społeczności są głównym podmiotem zarządzania gminą. Zadania stojące przed organami samorządu terytorialnego dzielą się na dwa rodzaje:

1) zadania własne. Należą do nich zarówno zadania obowiązkowe (np. budowa i eksploatacja budynków szkolnych, ochrona przeciwpożarowa, utrzymanie dróg, nadzór sanitarny), jak i dobrowolne (w tym budowa obiektów społeczno-kulturalnych: bibliotek, muzeów, domów opieki, boisk sportowych itp.). P.);

2) zadania zlecone przez władze publiczne.

Tym samym władze lokalne pełnią funkcje zarówno jako instytucje samorządowe, jak i jako organy państwowe w ramach przekazanych im uprawnień.

W wielu krajach Ameryki Łacińskiej (Argentyna, Meksyk, Kolumbia, Brazylia) istnieje iberyjski model samorządu lokalnego. W krajach o ustroju socjalistycznym (Kuba, Chiny) zachował się sowiecki model samorządności. W krajach rozwijających się (Indie, Malezja, Kenia) rozpowszechnił się bezpośredni samorząd lokalny. W krajach muzułmańskich system samorządu lokalnego oparty jest na podejściu religijnym.

Różne są też sposoby kształtowania władz lokalnych. Najbardziej rozpowszechnione są następujące formy organizacyjne.

1. „Mocny burmistrz – słaba rada”: wybór burmistrza dokonywany jest bezpośrednio przez ludność, co przesądza o jego szerszych uprawnieniach w stosunku do organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego. Burmistrz samodzielnie rozstrzyga wiele spraw o znaczeniu lokalnym i ma prawo weta zawieszającego wobec decyzji rady.

2. „Mocna rada – słaby burmistrz”: burmistrza wybiera się spośród zastępców organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego, co decyduje o ograniczeniu uprawnień burmistrza (zwłaszcza w zakresie koordynowania działalności organów samorządu terytorialnego). W tej formie funkcje reprezentacyjne i operacyjno-wykonawcze powierzane są głównie burmistrzowi. Rada w tym przypadku posiada dużą ilość uprawnień w zakresie zarządzania, w sprawach ekonomiczno-finansowych, a zwłaszcza w sprawach powołania.

3. „Rada – kierownik”: ludność gminy wybiera organ przedstawicielski, który spośród swoich członków wybiera przewodniczącego – burmistrza i powołuje kierownika organu wykonawczego i administracyjnego – kierownika (kierownika). Relację rady z zarządcą określa umowa (kontrakt). Z reguły kierownikowi przyznaje się odpowiednio duże uprawnienia w zakresie formowania administracji lokalnej i wyznaczania głównych kierunków jej działania. Ta forma jest najbardziej powszechna w krajach o anglosaskim modelu samorządu terytorialnego. Według wielu badaczy forma ta odzwierciedla chęć „oczyszczenia” polityki miejskiej, wyeliminowania korupcji i autorytarnych rządów, ponieważ kierownik jest postacią politycznie neutralną, profesjonalistą w dziedzinie samorządu miejskiego. Jednocześnie wadą tej formy jest brak możliwości wpływania przez ludność na politykę prowadzoną przez zarządzającego.

4. Forma komisji: komisja składa się z wybranych osób, z których każda kieruje jednocześnie dowolnym wydziałem lokalnego organu wykonawczego. Model ten nie przewiduje obecności wyższego urzędnika. Wadą tej formy organizacyjnej może być lobbowanie przez agentów jedynie interesów własnych działów, co może prowadzić do destabilizacji.

Wraz z powyższymi systemami istnieją również różne połączone formy organizacyjne samorządu terytorialnego. Na przykład taka forma stała się powszechna, gdy kierownika (szefa organu wykonawczego) powołuje wybrany urzędnik (burmistrz) i bezpośrednio podlega mu, a nie radzie. W tej formie, w przeciwieństwie do formy „Rada-menedżer”, mieszkańcy mają bezpośrednią możliwość wpływania na politykę gminy, ponieważ głosując „za” lub „przeciw” burmistrzowi, który powołuje i odwołuje zarządcę, głosują tym samym za zachowaniem lub wymiana administracji miejskiej.

Specyfika zagranicznych modeli samorządu terytorialnego, cechy ich form i systemów organizacyjnych, stopień interakcji między władzą publiczną a samorządem terytorialnym w dużej mierze zależy od wielu czynników: rozwoju historycznego, położenia geograficznego, tradycji narodowych, wartości kulturowych, możliwości gospodarcze, interesy polityczne itp. P.

Niektórzy badacze identyfikują jednak także następujące ogólne trendy w rozwoju zagranicznych modeli samorządu lokalnego.

1. Wzmocnienie władzy wykonawczej samorządu terytorialnego kosztem systemu przedstawicielskiego (np. większa część władzy przypada organom wykonawczym, organy przedstawicielskie przekazują część swoich funkcji organom przedstawicielskim). Powoduje to z jednej strony wzrost wpływów biurokracji, az drugiej wzrost profesjonalizmu w samorządzie miejskim.

2. Pojawienie się problemu stworzenia solidnej bazy finansowej i ekonomicznej dla samorządu terytorialnego, mimo że każda gmina posiada własny majątek (grunt i inne), a władze lokalne aktywnie stymulują struktury przedsiębiorcze i szeroko wykorzystują w swojej pracy takie dźwignie ekonomiczne jak prasa podatkowa, licencje, kontrakty z firmami prywatnymi itp.

3. Zmiany w funkcjach samorządów:

a) pojawiają się nowe funkcje, których wcześniej nie było potrzeby (na przykład funkcje środowiskowe);

b) część funkcji samorządów terytorialnych przekazywana jest stowarzyszeniom publicznym i firmom prywatnym (np. zbieranie i utylizacja odpadów, kształtowanie krajobrazu i kształtowanie krajobrazu); c) likwidacja niektórych funkcji wynika z zmniejszania się liczby osad wiejskich i rozwoju osadnictwa miejskiego, co jest spowodowane urbanizacją i zmianami demograficznymi; d) zawęża się rola władz lokalnych w rozwiązywaniu problemów społecznych.

4. Pojawienie się „efektu darmowej konsumpcji”, gdy z pewnych usług korzystają ci, dla których nie są one przeznaczone i którzy za nie nie płacą. Na przykład mieszkańcy obszarów podmiejskich korzystają z niemal wszystkich dobrodziejstw miasta.

5. Modyfikacja terytorium samorządu terytorialnego: dezagregacja dużych miast i łączenie osad wiejskich.

6. Aktywna realizacja współpracy międzygminnej, łącząca wysiłki gmin w rozwiązywaniu wspólnych problemów.

Należy zauważyć, że Rosja zawsze skłaniała się ku zapożyczaniu i wykorzystywaniu doświadczeń zagranicznych, zwłaszcza w zakresie samorządu lokalnego. Jednym z najbardziej uderzających przykładów było przyjęcie ustawy z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ. Twórcom tej ustawy udało się osiągnąć rozsądne połączenie pozytywnych aspektów krajowego doświadczenia w tworzeniu i funkcjonowaniu ustroju samorządowego oraz elementów dobrych praktyk w organizacji samorządu, zapożyczonych z zagranicy.

Tym samym ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. została oparta na niemieckim modelu samorządu terytorialnego, który charakteryzuje się różnorodnością form sprawowania władzy lokalnej w połączeniu z istotnymi regulacjami państwowymi. Ponadto stworzono dwupoziomowy model samorządu lokalnego i jasno określono kompetencje każdego szczebla, podobnie jak w niemieckim i anglosaskim modelu samorządu lokalnego. Również po raz pierwszy w Rosji została prawnie ustalona taka forma organizacyjna, jak „Rada Zarządzająca”, która powstała i uzyskała maksymalną dystrybucję w Stanach Zjednoczonych.

Analiza zagranicznych doświadczeń w organizacji samorządu i możliwości jego adaptacji we współczesnych warunkach rosyjskich w dużym stopniu złagodzi trudności reformy komunalnej w Federacji Rosyjskiej.

Temat 10. Podstawy konstytucyjno-prawne samorządu terytorialnego

10.1. Fundamenty konstytucyjne samorządu terytorialnego

Zgodnie z art. 4 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej w niniejszym rozdziale - Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r.), podstawę prawną samorządu terytorialnego stanowią powszechnie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego, umowy międzynarodowe Federacji Rosyjskiej, Konstytucja, federalne ustawy konstytucyjne, ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r., inne ustawy federalne, inne akty prawne Federacji Rosyjskiej wydawane zgodnie z nimi (dekrety i zarządzenia Prezydenta Federacji Rosyjskiej, uchwały i zarządzenia Rządu Federacji Rosyjskiej, inne regulacyjne akty prawne federalnych organów władzy wykonawczej), konstytucje (karty) , ustawy i inne normatywne akty prawne podmiotów Federacji Rosyjskiej, statuty gmin, decyzje podejmowane w lokalnych referendach i zgromadzeniach obywateli oraz inne gminne akty prawne.

Pojęcie „samorządu terytorialnego” po raz pierwszy uzyskało ugruntowanie ustawodawcze w Ustawie ZSRR z dnia 9 kwietnia 1990 r. „O ogólnych zasadach samorządu lokalnego i gospodarki lokalnej w ZSRR”. Ustawa ta ustanowiła system samorządu lokalnego, którego głównym ogniwem były lokalne rady deputowanych ludowych, organy terytorialnego samorządu publicznego, a także referenda lokalne, zebrania, panele obywatelskie i inne formy demokracji bezpośredniej. Samorząd terytorialny funkcjonował w granicach jednostek administracyjno-terytorialnych. Majątek komunalny został ugruntowany jako podstawa lokalnej gospodarki.

Zgodnie z tą ustawą przyjęto ustawę RFSRR z dnia 6 lipca 1991 r. Nr 1550-1 „O samorządzie lokalnym w RFSRR”, która wprowadziła pojęcie „własności komunalnej”, obdarzyła Rady i odpowiednie rządy organy z własnej kompetencji zastąpiły komitety wykonawcze organami administracji terenowej na czele z Naczelnikiem, działającymi na zasadzie jedności dowodzenia, podlegającymi właściwym radom terenowym i wyższym organom wykonawczym w zakresie ich właściwości.

Ustawa szczegółowo regulowała formy organizacji i działania organów samorządu terytorialnego oraz ich kompetencje. Republikom Federacji Rosyjskiej przyznano prawo do uchwalania aktów ustawodawczych w sprawach samorządu terytorialnego.

Po podpisaniu Traktatu Federalnego w dniu 31 marca 1992 r., który ustanawianie ogólnych zasad organizacji samorządu terytorialnego przypisywał wspólnej jurysdykcji władz państwowych Federacji Rosyjskiej i jej podmiotów, pozostali poddani Federacja Rosyjska otrzymała również prawo do własnej regulacji prawnej samorządu terytorialnego.

Obowiązywały normy ustawy „O samorządzie terytorialnym w RFSRR”, regulujące uprawnienia administracji lokalnej (art. 49-76) oraz kwestie organizacji terytorialnego samorządu publicznego w części, która nie była sprzeczna Konstytucji oraz po uchwaleniu w 2003 r. ustawy o samorządzie terytorialnym.

Najważniejszym dokumentem regulującym realizację samorządu terytorialnego w Rosji jest Konstytucja. Po raz pierwszy w konstytucji utrwalono najważniejsze początki organizacji i działalności samorządu terytorialnego, określono jego miejsce i rolę w państwowo-prawnej strukturze społeczeństwa rosyjskiego.

Konstytucyjna regulacja samorządu terytorialnego nie ma odpowiednika w obcych krajach związkowych, gdzie regulacja samorządu lokalnego jest przypisana do kompetencji podmiotów federacji. Specyficzne warunki odrodzenia i rozwoju samorządu terytorialnego w Rosji przesądziły o potrzebie bezpośredniego, aktywnego oddziaływania organów władzy federalnej, a tym samym ustawodawstwa federalnego na procesy formowania i działania samorządu lokalnego. Dlatego zgodnie z ustępem „n” h. 1 art. 72 Konstytucji, ustanawianie ogólnych zasad organizacji samorządu terytorialnego należy do wspólnej kompetencji Federacji Rosyjskiej i jej podmiotów.

Konstytucja określa zatem granice prawnej regulacji organizacji samorządu terytorialnego dla organów władz federalnych: ustanowienie jednolitych, wspólnych dla całego terytorium Rosji podstaw budowy i funkcjonowania samorządu miejskiego.

Konstytucja zawiera cały szereg norm i instytucji o gminnym znaczeniu prawnym, do których zalicza się:

1) instytucje samorządu lokalnego jako podstawa ustroju konstytucyjnego, jedna z form demokracji (art. 3, 8, 9,12, XNUMX);

2) instytucje stanu prawnego człowieka i obywatela w systemie samorządu lokalnego (art. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

3) instytucje zajmujące się organizacją i funkcjonowaniem samorządu lokalnego jako szczególnej władzy publicznej (miejskiej) (art. 130-133).

Zgodnie z częścią 4 art. 15 Konstytucji powszechnie uznane zasady i normy prawa międzynarodowego stanowią integralną część systemu prawnego Federacji Rosyjskiej. Na podstawie tej normy podstawą prawną samorządu terytorialnego w Rosji stała się Europejska Karta Samorządu Lokalnego z 1985 r., podpisana przez Rosję w 1996 r. i ratyfikowana w 1998 r. Uznanie samorządu terytorialnego za jeden z fundamentów wszelkich demokratycznego systemu, Karta Europejska zawiera ogólne zasady budowania samorządu lokalnego, prawa i gwarancje jego ochrony. Karta zobowiązuje wszystkie państwa, które ją podpisały, do stosowania podstawowych zasad gwarantujących niezależność polityczną, administracyjną i finansową społeczności lokalnych w warunkach decentralizacji władzy.

Karta ujawnia pojęcie samorządu terytorialnego, przewiduje swobodę działania samorządu terytorialnego w każdej kwestii jego kompetencji, kompletność i wyłączność uprawnień samorządu terytorialnego, niezależność określania jego wewnętrznej struktury administracyjnej . Zgodnie z Kartą status urzędników wybieranych lokalnie powinien zapewniać swobodę wykonywania uprawnień, a kontrola administracyjna powinna być stosowana wyłącznie w celu zapewnienia praworządności i zasad konstytucyjnych. Samorządowi terytorialnemu przyznaje się prawo do posiadania własnych środków finansowych oraz prawo do swobodnego ich dysponowania.

Konstytucja ustala, zgodnie z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego, najważniejsze punkty wyjścia dla organizacji samorządu terytorialnego, przede wszystkim przepisy dotyczące uznawania i równej ochrony mienia komunalnego wraz z innymi formami własności (art. 8); o prawie organów samorządu terytorialnego do samodzielnego zarządzania mieniem komunalnym, tworzenia, uchwalania i wykonywania budżetu gminy, ustalania podatków i opłat lokalnych (art. 132).

Konstytucja, uznając prawo obywateli do samorządu terytorialnego, gwarantuje jego realizację w osiedlach miejskich, wiejskich i na innych terytoriach, uwzględniając historyczne i inne tradycje lokalne poprzez formy demokracji bezpośredniej i przedstawicielskiej (art. 130, 132). Określa także sferę działania samorządu terytorialnego: sprawy o znaczeniu lokalnym, dopuszczając jednocześnie możliwość delegowania niektórych kompetencji państwowych organom samorządu terytorialnego (art. 130, 132).

Ponadto Konstytucja ustanawia najważniejsze gwarancje praw samorządu lokalnego:

a) niezależność w ustalaniu struktury organów samorządu terytorialnego (art. 131);

b) konieczność uwzględnienia opinii ludności przy zmianie granic i terytorium samorządu terytorialnego (art. 131); c) obowiązek przekazywania organom samorządu terytorialnego odpowiednich środków materialnych i finansowych w przypadku powierzenia im niektórych uprawnień państwowych (art. 132); d) rekompensatę dodatkowych wydatków samorządu terytorialnego powstałych w wyniku decyzji podjętych przez władze publiczne (art. 133); e) zakaz ograniczania praw samorządu lokalnego ustanowionych w Konstytucji i ustawach federalnych oraz sądowa ochrona tych praw (art. 133).

Nie mniej ważne normy ustanawia drugi rozdział Konstytucji, poświęcony prawom i wolnościom człowieka i obywatela: zgodnie z art. 18 prawa i wolności człowieka i obywatela określają działalność samorządu terytorialnego; w sztuce. 32 obywateli Rosji ma przyznane prawo wybierania i bycia wybieranym do organów samorządu lokalnego, a także udziału w referendum; zgodnie z art. 33 obywateli ma prawo wnioskować osobiście, a także kierować indywidualne i zbiorowe apele do samorządów; Sztuka. 40, 41 i 43 wyznaczają obszary działania samorządów w zakresie budownictwa mieszkaniowego, opieki medycznej, zasadniczego kształcenia ogólnego i średniego zawodowego.

Kwestie samorządu terytorialnego są bezpośrednio poruszane w łącznie dziewiętnastu artykułach Konstytucji i są normami działania bezpośredniego, podlegającymi bezpośredniemu stosowaniu, w tym przez wymiar sprawiedliwości.

Szczególne miejsce w systemie podstaw prawnych samorządu terytorialnego zajmują Uchwały Sądu Konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej. Ten organ sądowy nie jest organem stanowiącym prawo, jednak jego decyzje są generalnie wiążące. Uchwały Sądu Konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej zawierają cały szereg przepisów, które mają charakter normatywny i dotyczą trybu ustalania i zmiany podstaw terytorialnych samorządu terytorialnego, określania struktury organów samorządu terytorialnego, relacje między władzami gminnymi i państwowymi, tryb przekazywania uprawnień państwowych organom samorządu terytorialnego, wykonywanie kontroli państwowej (administracyjnej) nad organami samorządu terytorialnego, tryb prywatyzacji poszczególnych obiektów mienia komunalnego, ochrona samorządowych praw wyborczych obywateli, tryb odwoływania wybieranych przedstawicieli samorządu terytorialnego, strukturę budżetu itp.

Jednocześnie uznanie normatywnego znaczenia orzeczeń Sądu Konstytucyjnego Federacji Rosyjskiej nie powinno prowadzić do ich identyfikacji z ustawami i innymi regulacyjnymi aktami prawnymi.

10.2. Akty normatywne organów rządu federalnego w systemie podstaw prawnych samorządu terytorialnego”

Podstawą budowy systemu była ustawa federalna z dnia 28 sierpnia 1995 r. Nr 154-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej - ustawa o samorządzie lokalnym z 1995 r. samorządu terytorialnego w Rosji. Wypracował zapisane w Konstytucji podstawowe zasady organizacji i działania samorządu terytorialnego.

Ustawa ta, po ustanowieniu ogólnych zasad organizacji samorządu lokalnego w Rosji, określiła rolę samorządu lokalnego w sprawowaniu demokracji, podstawy prawne, organizacyjne, terytorialne, gospodarcze i finansowe samorządu lokalnego, gwarancje państwowe na jego realizację.

Ograniczyła kompetencje władz państwowych federalnych i władz państwowych podmiotów Federacji Rosyjskiej w zakresie samorządu terytorialnego, określiła podmioty samorządu terytorialnego, uregulowała główne formy samorządu lokalnego sprawowanego przez ludność (formy bezpośredniego wyrażania woli a organy samorządu terytorialnego).

Ustalając podstawy działania organów samorządu terytorialnego, ustawa o samorządzie terytorialnym z 1995 r. określa wyłączną rolę organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego, podkreśla, że ​​organy samorządu terytorialnego nie są objęte systemem władzom państwowym i realizacji samorządu terytorialnego przez władze państwowe i urzędników państwowych jest niedozwolone. Strukturę narządów powinna określać ludność gminy. Ustawa przyznawała organom i urzędnikom samorządu terytorialnego prawo do uchwalania aktów prawnych w sprawach należących do ich właściwości.

Ustawa ta przewiduje różne formy bezpośredniego wyrażania woli obywateli: referendum lokalne, wybory samorządowe, zgromadzenie (zgromadzenie) obywateli, terytorialny samorząd publiczny itp.

Ustawa ta z jednej strony gwarantuje organizacyjną, finansową i ekonomiczną niezależność samorządu terytorialnego, sądową ochronę samorządu terytorialnego. Z drugiej strony przewiduje odpowiedzialność samorządów i ich urzędników oraz kontrolę nad ich działalnością.

Ustawa utrwaliła podstawy prawne samorządu terytorialnego i stworzyła niezbędne przesłanki dla rozwoju ustawodawstwa federalnego i regionalnego w zakresie samorządu lokalnego. Wśród ustaw federalnych przyjętych w opracowaniu ustawy o samorządzie lokalnym z 1995 r. są następujące: z dnia 26 listopada 1996 r. Nr 138-FZ „O zapewnieniu konstytucyjnych praw obywateli Federacji Rosyjskiej do wybierania i bycia wybranymi na organy samorządu lokalnego”, z dnia 25 września 1997 r. Nr 126-FZ „O podstawach finansowych samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej”, z dnia 8 stycznia 1998 r. Nr 8-FZ „O podstawach służby komunalnej w Federacji Rosyjskiej".

Kolejna grupa obejmuje ustawy federalne, które stanowią podstawę prawną innych gałęzi prawa, ale w pewnym stopniu wpływają na kwestie samorządu lokalnego. Wśród nich: Ustawa federalna z dnia 12 czerwca 2002 r. Nr 67-FZ „O podstawowych gwarancjach praw wyborczych i prawa do udziału w referendum obywateli Federacji Rosyjskiej”, Ustawa Federacji Rosyjskiej z dnia 14 lipca 1992 r. Nr. 3297-1 „W sprawie zamkniętej edukacji administracyjno-terytorialnej”, kodeks podatkowy Federacji Rosyjskiej, kodeks budżetowy Federacji Rosyjskiej itp.

Obecnie istnieje około 300 ustaw federalnych, ustaw RSFSR i Federacji Rosyjskiej, które zawierają miejskie normy prawne.

Ponadto podstawą prawną samorządu terytorialnego są rozporządzenia federalne. Wśród nich jest ponad 500 dekretów Prezydenta Federacji Rosyjskiej, ponad 1100 dekretów rządu Federacji Rosyjskiej, akty normatywne innych federalnych organów wykonawczych. Wśród nich najważniejsze dla samorządu terytorialnego jest Dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 15 października 1999 r. Nr 1370 „O zatwierdzeniu głównych postanowień polityki państwa w zakresie rozwoju samorządu terytorialnego w Federacja Rosyjska"; Dekret Rządu Federacji Rosyjskiej z dnia 27 grudnia 1995 r. Nr 1251 „W sprawie Federalnego Programu Wsparcia Państwowego Samorządu Lokalnego”, z dnia 15 grudnia 1999 r. Nr 1394 „W sprawie Federalnego Programu Celowego Wsparcia Państwa dla Rozwój gmin i tworzenie warunków realizacji uprawnień konstytucyjnych samorządu terytorialnego”, z dnia 20 grudnia 2004 r. Nr 814 „O upoważnionym federalnym organie wykonawczym do zatwierdzania granic gmin”, z dnia 31 grudnia 2004 r. 903 „O zatwierdzeniu zasad sporządzania ustawy o przeniesieniu (separacji) zobowiązań majątkowych samorządów terytorialnych”, z dnia 1 czerwca 2005 r. Nr 350 „O prowadzeniu państwowego rejestru gmin Federacji Rosyjskiej”.

Specyficznym źródłem prawa są także coroczne orędzia Prezydenta do Zgromadzenia Federalnego Federacji Rosyjskiej.

Praktyka stosowania ustawy o samorządzie terytorialnym z 1995 r. ujawniła szereg problemów utrudniających efektywne funkcjonowanie ustroju samorządowego, w tym niejasność w określaniu kompetencji gmin, niepewność terytorialnej organizacji samorządu terytorialnego. samorządu, możliwość tworzenia struktury organów samorządu terytorialnego nie odpowiadającej rozwiązywanym zadaniom, niedopasowanie obowiązków zasobowych, oddalenie organów samorządu terytorialnego od ludności, brak wypracowania mechanizmów interakcji między państwem władze i organy samorządu terytorialnego.

W kontekście reform przeprowadzanych w Rosji okoliczność ta wymagała przyjęcia nowego brzmienia ustawy. I taka ustawa federalna o tej samej nazwie została przyjęta 6 października 2003 roku. Ma ona na celu rozwiązanie tych problemów, rozwój ustroju samorządu lokalnego, a także doprowadzenie go do zgodności z Konstytucją.

Kluczowe przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r. mają na celu zmianę zasad organizacji terytorialnej samorządu terytorialnego. Ustanawia obowiązkowe tworzenie gmin na dwóch poziomach terytorialnych - w osiedlach i powiatach grodzkich, z rozróżnieniem i przypisaniem do każdego poziomu przynależnych mu uprawnień do rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym, a także delegowanych uprawnień państwowych. Określono tryb przekazywania niektórych kompetencji państwowych organom samorządu terytorialnego, wyłączając powstawanie mandatów niekapitałowych i przewidując niezbędne środki, w tym odpowiedzialność organów samorządu terytorialnego, dla skutecznego wykonywania tych uprawnień.

Ustawa ta przewiduje wzmocnienie kontroli nad wykonywaniem przez organy samorządu terytorialnego uprawnień do rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym oraz odpowiedzialności tych organów za ich niewykonanie. W szczególności przewiduje czasowe wykonywanie uprawnień organów samorządu terytorialnego przez organy państwowe podmiotów Federacji Rosyjskiej w przypadkach zagrożenia życia, zdrowia i bezpieczeństwa obywateli, a także w niektórych innych sprawy.

10.3. Ustawodawstwo regionalne w systemie podstaw prawnych samorządu terytorialnego

Ustawa o samorządzie terytorialnym 2003 weszła w życie 1 stycznia 2006 r., ale część jej przepisów wdrażana jest etapami zgodnie z przewidzianym w niej okresem przejściowym. Artykuł 85 tej ustawy ustanawia wykaz, warunki i tryb realizacji środków prawnych i organizacyjnych podejmowanych przez władze państwowe i samorządy terytorialne w celu zapewnienia realizacji reformy komunalnej. W szczególności określa się listę i terminy przyjęcia regulacyjnych aktów prawnych niezbędnych do wykonania niniejszej ustawy przez podmioty Federacji Rosyjskiej. Jednocześnie, poza podjęciem przewidzianych środków legislacyjnych, podmioty Federacji Rosyjskiej muszą dostosować własne ustawodawstwo do wymogów komentowanej ustawy.

Obecnie na poziomie regionalnym podstawą prawną samorządu terytorialnego są konstytucje i statuty podmiotów Federacji Rosyjskiej, ustawy o samorządzie lokalnym; w sprawie wyborów zastępców organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego i wójtów; o referendum lokalnym; o statusie zastępcy, urzędnika wybieranego; o służbie miejskiej; na materialnych i finansowych podstawach samorządu terytorialnego; o strukturze budżetu i procesie budżetowym; w sprawie procedury rejestrowania statutów gmin; o uprawnieniach organów samorządu lokalnego; na spotkaniach i zgromadzeniach obywateli; o terytorialnym samorządzie publicznym; o odpowiedzialności organów i urzędników samorządu lokalnego; w sprawie trybu odwołania zastępcy organu przedstawicielskiego oraz innych wybieralnych osób samorządu terytorialnego.

Niemal we wszystkich podmiotach Federacji Rosyjskiej uchwalono ustawy o samorządzie lokalnym. Do ustaw, które mają charakter ogólny, dołączają bezpośrednio ustawy i inne rozporządzenia podmiotów Federacji Rosyjskiej dotyczące spraw terytoriów gmin, trybu ich reorganizacji i zniesienia, wykonywania prawa ustawodawczego. inicjatywy samorządów, aktów prawnych samorządów, państwowej rejestracji gmin czarterowych. Organy samorządu terytorialnego posiadają odrębne uprawnienia państwowe podmiotów Federacji Rosyjskiej. W wielu podmiotach wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej ustawy ustanawiają określone rodzaje odpowiedzialności organów i funkcjonariuszy samorządu terytorialnego za naruszenie prawa.

Obecnie, biorąc pod uwagę wymogi ustawodawstwa federalnego, przepisy regionalne dotyczące samorządu terytorialnego są całkowicie zmieniane, a często uchylone. Istotne zmiany mogą ulec zmianie w aktach ustawodawczych przewidujących umocowanie niektórych uprawnień państwowych, ustawach o podstawach finansowych samorządu terytorialnego, o strukturze budżetu i procesie budżetowym, o trybie rejestrowania statutów gmin, o posiedzeniach i zebraniach obywateli, o terytorialnym samorządzie publicznym, o odpowiedzialności organów i funkcjonariuszy osób samorządu terytorialnego. Do czasu dokonania odpowiednich dostosowań niniejsze regionalne akty regulacyjne mają zastosowanie w zakresie, w jakim nie są sprzeczne z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r.

Dziś można śmiało przewidywać znaczną intensyfikację prac w podmiotach Federacji Rosyjskiej nad dostosowaniem ustawodawstwa regionalnego do ustawodawstwa federalnego i Konstytucji.

Ustawa federalna nr 12-FZ z dnia 2005 października 129 r. zmieniła ustawę o samorządzie lokalnym z 2003 r., przedłużając okres przejściowy reformy do 1 stycznia 2009 r. Tylko 47 z 89 podmiotów Federacji Rosyjskiej zadeklarowało gotowość do w pełni wdrożyć ustawę, 28 podmiotów Federacji Rosyjskiej z ostrożnością podchodzi do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym w nowo powstałych gminach, uważając, że potrzebują jeszcze roku na przystosowanie się do nowych warunków. Te podmioty Federacji Rosyjskiej, według wstępnych danych, odkładają reformę na 1 stycznia 2007 r. A tylko 14 podmiotów Federacji planuje przedłużenie okresu przejściowego na dłuższy okres – do 2009 r. [34]

10.4. Miejskie akty prawne

Najważniejszą rolę w prawnej regulacji codziennej realizacji samorządu terytorialnego powinny pełnić gminne akty prawne. Gminny akt prawny - decyzja w sprawach o znaczeniu lokalnym lub w sprawach realizacji niektórych uprawnień państwowych przekazanych samorządom na mocy ustaw federalnych i ustaw podmiotów Federacji Rosyjskiej, podjęta przez ludność gminy bezpośrednio, przez organ samorządu terytorialnego i (lub) funkcjonariusz samorządu terytorialnego, udokumentowany, obowiązkowy do wykonania na terenie gminy, ustanawiający lub zmieniający przepisy powszechnie obowiązujące lub mający charakter indywidualny.

W sztuce. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r. w formie uogólnionej przedstawiono wykaz elementów składających się na system gminnych aktów prawnych: po pierwsze jest to statut gminy; po drugie, akty prawne uchwalone w referendum lokalnym (zbieranie obywateli); po trzecie, akty normatywne i inne (nienormatywne, indywidualne) akty prawne uchwalane przez organ przedstawicielski gminy; po czwarte akty prawne wydawane przez wójta; po piąte, uchwały i zarządzenia kierownika administracji terenowej; po szóste, akty prawne innych organów samorządu terytorialnego i funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, przewidziane statutem gminy. Mogą to być np. decyzje i zarządzenia organu kontrolnego, gminnej komisji wyborczej.

Aktami o najwyższej mocy prawnej w systemie gminnych aktów prawnych są statut gminy oraz decyzje podejmowane w lokalnym referendum lub zgromadzeniu obywateli, sporządzane w formie aktów prawnych. Naczelna moc prawna tych aktów zakłada, że ​​żaden inny gminny akt prawny nie może być sprzeczny z statutem gminy i aktami prawnymi uchwalonymi w lokalnym referendum lub zgromadzeniu obywateli.

Oprócz najwyższej mocy prawnej akty te mają jeszcze dwie właściwości prawne:

▪ akcja bezpośrednia. Jeżeli norma prawna zawarta w określonym akcie nie ma charakteru jednoznacznie odwołującego się lub ogólnego, musi być stosowana przez wszystkie podmioty bezpośrednio, tj. niezależnie od istnienia lub braku jakichkolwiek aktów prawnych precyzujących tę normę;

▪ zastosowanie na terenie całej gminy.

Głównym aktem prawnym gminy jest statut.

Karta jako źródło prawa jest dość rozpowszechniona w praktyce prawodawczej państwa rosyjskiego i jest uważana za rodzaj aktów o wartości kodyfikacyjnej. Uznana i zagwarantowana przez Konstytucję izolacja organizacyjna organów samorządu terytorialnego w ustroju władzy, samodzielność ludności w rozwiązywaniu spraw o znaczeniu lokalnym, w tym wybór określonych form organizacyjnych dla realizacji samorządu terytorialnego, określenie struktury organów samorządu terytorialnego – to przesądziło o potrzebie pojawienia się aktów prawnych regulujących samorząd terytorialny w ustrojowych statutach gmin.

Określają: podmioty samorządu terytorialnego; układ terytorialny; status samorządów; kolejność ich powstawania i interakcji; ich uprawnienia i obowiązki; podstawy prawne, ekonomiczne i finansowe ich działalności; formy bezpośredniego wyrażania woli mieszkańców gminy; inne kwestie organizacji samorządu terytorialnego.

Statut gminy posiada szereg cech.

1. Obecność specjalnego podmiotu, który ustanawia lub w imieniu którego uchwalany jest statut gminy. Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. uchwalenie statutu gminy należy do wyłącznej kompetencji organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego.

2. Statut formacji komunalnej, będąc aktem o charakterze konstytutywnym, nadaje status prawno-prawny faktycznie nawiązanym lub powstającym stosunkom samorządu społeczności lokalnej.

3. Karta reguluje relacje, które dotyczą wszystkich stron, wszystkich sfer życia społeczności lokalnej.

4. Karta ma najwyższą moc prawną w ramach norm przyjętych przez samorządy lub społeczność lokalną.

5. Karta jest podstawą dalszego kształtowania przepisów. Ponieważ nie jest w stanie uregulować wszystkich relacji, które powstają na poziomie samorządu terytorialnego, w celu realizacji karty konieczne jest przyjęcie dodatkowych lokalnych aktów prawnych regulacyjnych.

6. Statut formacji miejskiej charakteryzuje się specjalnym trybem przyjmowania, jak również dokonywania zmian lub uzupełnień. Konkretny mechanizm adopcji jest określony bezpośrednio w statucie gminy. Karta podlega obowiązkowej rejestracji w organach państwowych, a rejestracja ta ma nie tylko i nie tyle charakter konstytucyjny, co raczej charakter państwowej kontroli zgodności norm karty z obowiązującymi przepisami federalnymi i regionalnymi.

7. Karta jest jednym ze środków prawnych zapewniających realizację samodzielności samorządu terytorialnego.

8. Statut powinien, jeśli to możliwe, być samowystarczalny, czyli zawierać wszystkie normy niezbędne w praktyce samorządu terytorialnego. [35]

Strukturę i treść statutu jednostki gminnej determinują zasadniczo wymogi ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r. Artykuł 44 tej ustawy zawiera 10 przepisów bezwzględnie obowiązujących, odnoszących się do podstawowych elementów, od których zależy status jednostki gminnej. powstaje i które stanowią podstawę jej organizacji i funkcjonowania. Obejmują one:

1) nazwę gminy;

2) wykaz spraw o znaczeniu lokalnym;

3) formy, tryb i gwarancje udziału ludności w rozstrzyganiu spraw o znaczeniu lokalnym, w tym poprzez tworzenie organów terytorialnego samorządu publicznego;

4) strukturę i tryb tworzenia organów samorządu terytorialnego;

5) nazwy i uprawnienia wybieranych i innych organów samorządu terytorialnego, urzędników samorządu terytorialnego;

6) rodzaje, tryb przyjmowania (publikacji), urzędowej publikacji (ogłaszania) i wejścia w życie gminnych aktów prawnych;

7) kadencję organu przedstawicielskiego gminy, posłów, członków innych wybieralnych organów samorządu lokalnego, wybieranych urzędników samorządu lokalnego, a także podstawy i tryb wygaśnięcia mandatów tych organów i osoby;

8) rodzaje odpowiedzialności organów samorządu terytorialnego i urzędników samorządowych, podstawy tej odpowiedzialności oraz tryb rozstrzygania kwestii, w tym podstawy i tryb odwołania przez ludność wybranych urzędników samorządu terytorialnego, przedterminowego wygaśnięcia mandatów wybrane organy samorządu terytorialnego i wybrani urzędnicy samorządu terytorialnego;

9) tryb tworzenia, zatwierdzania i wykonywania budżetu lokalnego oraz tryb monitorowania jego wykonania zgodnie z Kodeksem budżetowym Federacji Rosyjskiej;

10) tryb dokonywania zmian i uzupełnień statutu gminy.

Lista zagadnień uregulowanych w statucie nie jest wyczerpująca. Mogą zawierać inne postanowienia dotyczące spraw o znaczeniu lokalnym, podziału funkcji w strukturze samorządu terytorialnego, trybu tworzenia i organizacji publicznego samorządu terytorialnego, trybu podziału kompetencji w mieście o podział dzielnicowy itp. Stopień szczegółowości zagadnień w statucie może być daleki od tego samego. Niektóre z nich można określić w sposób ogólny, tworząc podstawę prawną do wydawania bardziej szczegółowych aktów, np. w referendum lokalnym, służbie miejskiej.

Statut formacji miejskiej podlega rejestracji państwowej w organach sądowych. Podstawą odmowy rejestracji państwowej karty jest jej sprzeczność z Konstytucją i ustawami Federacji Rosyjskiej, ustawami podmiotów Federacji Rosyjskiej, a także naruszenie ustanowionego ustawą federalną trybu przyjmowania karty statut, gminny akt prawny dotyczący zmian i uzupełnień karty. Odmowa rejestracji państwowej może być zaskarżona przez obywateli i samorządy w sądzie.

Statut formacji miejskiej, gminna ustawa o wprowadzaniu zmian i uzupełnień statutu formacji miejskiej podlegają urzędowej publikacji (promulgacji) po ich rejestracji państwowej i wchodzą w życie po ich urzędowym opublikowaniu (promulgacji). .

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. po raz pierwszy ustanowiła obowiązkowe nazwy miejskich aktów prawnych. Takie podejście przyczynia się do ujednolicenia statusu i hierarchii aktów prawnych gminy, ujednolicenia w systemie obsługi dokumentacji samorządu terytorialnego.

Ustawa ta zawiera normy, które wymagają obowiązkowego przyjęcia ponad 40 gminnych aktów prawnych w postaci przepisów dotyczących organizacji i działania ustroju samorządu terytorialnego, działalności finansowej i gospodarczej gminy, urbanistyki, krajobrazu, porządku publicznego i życia bezpieczeństwo, zasoby mieszkaniowe i gospodarka mieszkaniowa i komunalna, udział obywateli w realizacji samorządu lokalnego i inne.

Obecnie Ośrodek Wsparcia Prawnego Samorządu Terytorialnego i inne instytucje opracowują wzorcowe akty prawne w sprawach najmniej rozwiniętych: regulaminy organu przedstawicielskiego gminy, regulaminy organu kontrolno-rachunkowego gminy, struktura budżetu i proces budżetowy, na zarządzenie gminy, na inicjatywę ustawodawczą obywateli o wysłuchaniach publicznych.

Temat 11. Gmina jako system społeczno-gospodarczy

Organizacja terytorialna jest jedną z najtrudniejszych kwestii reformowania ustroju samorządowego we współczesnych warunkach. Prawidłowe rozwiązanie tej kwestii zależy od stopnia realizacji przez ludność gwarantowanego przez Konstytucję udziału w realizacji samorządu lokalnego oraz funkcjonowania określonego terytorium jako jednej wspólnoty społeczno-gospodarczej.

Zgodnie z art. 131 Konstytucji samorząd terytorialny jest sprawowany w osiedlach miejskich, wiejskich i innych terytoriach, z uwzględnieniem tradycji historycznych i innych lokalnych tradycji.

W ustawie federalnej z dnia 28 sierpnia 1995 r. nr 154-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” wprowadzono termin „formacja komunalna” w celu scharakteryzowania terytorium samorządowego, w definicja, której integralne cechy zostały ustalone: ​​ogólne terytorium; obecność mienia komunalnego; dostępność lokalnego budżetu; obecność wybieralnych organów samorządu terytorialnego.

Granice gmin nie mogą pokrywać się z granicami jednostek administracyjno-terytorialnych podmiotu Federacji Rosyjskiej. Logika tego podejścia polega na tym, że zamierzony cel gmin i jednostek administracyjno-terytorialnych jest inny:

▪ podział terytorium podmiotu Federacji Rosyjskiej na gminy przeprowadza się w celu stworzenia warunków do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym, podział na jednostki administracyjno-terytorialne ma umożliwić skuteczniejsze rozwiązywanie problemów o znaczeniu krajowym;

▪ organy samorządu terytorialnego zlokalizowane są na terytoriach jednostek gminnych, a jednostki terytorialne (struktury) władz publicznych na terytoriach jednostek administracyjno-terytorialnych: urzędy stanu cywilnego; wojskowe urzędy rejestracyjne i poborowe, sądy, prokuratury, organy podatkowe i inne;

▪ jednostka administracyjno-terytorialna nie może być jednostką miejską, np. powiatem w obrębie dużego miasta;

▪ jednostka gminna (co do zasady osada wiejska) nie może być jednostką administracyjno-terytorialną i nie może posiadać na swoim terytorium organów władzy publicznej. [36]

Rozbieżność między granicami jednostek administracyjno-terytorialnych podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej a granicami gmin jako całości jest zjawiskiem niepożądanym, ponieważ stwarza dodatkowe trudności dla mieszkańców również przy składaniu wniosków do władz państwowych i samorządowych jak w relacjach między samorządami a terytorialnymi strukturami władz państwowych.

Ustalając wielkość terytorium i granice poszczególnych jednostek miejskich, należy wziąć pod uwagę dwie przeciwstawne tendencje. [37]

Pierwszym trendem jest zbliżenie władz lokalnych do ludności. Czynnikiem decydującym jest tutaj obecność społeczności lokalnej, w interesie której realizowany jest samorząd lokalny. Interesy społeczności lokalnej dyktują następujące zasady terytorialnej organizacji samorządu lokalnego:

1) zasadę skuteczności samoorganizacji, opartej na świadomości społeczeństwa wspólnych interesów i udziale w ich realizacji. Efekt samoorganizacji zmniejsza się wraz ze wzrostem wielkości terytorium i usuwaniem władz lokalnych z populacji;

2) zasada odpowiedzialności organów i funkcjonariuszy samorządu terytorialnego przed ludnością, która również wymaga maksymalnego możliwego ograniczenia terytorium, co daje ludności możliwość szybkiego reagowania na działania władz lokalnych;

3) zasadę dostępności samorządów dla mieszkańców. O spełnieniu tego warunku decyduje rozwój infrastruktury transportowej.

Drugim, odwrotnym trendem jest konsolidacja jednostek samorządowych w celu zapewnienia niezbędnego potencjału gospodarczego, rozwiniętej infrastruktury inżynierskiej i społecznej na terenie gminy. Jest to niezbędne do skutecznego rozwiązywania problemów lokalnych i świadczenia usług na rzecz ludności.

Obecność tych przeciwstawnych tendencji przesądza o celowości tworzenia gmin różnego typu, z różnym zakresem zagadnień o znaczeniu lokalnym do rozwiązania.

Zgodnie z wymogami ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej w niniejszym rozdziale - ustawa o samorządzie lokalnym 2003), władze państwowe zjednoczyły system gmin. Ustawa ta znacząco zmieniła zasady terytorialnej organizacji samorządu lokalnego, przewidując zamkniętą listę typów gmin: osiedle miejskie lub wiejskie, okręg miejski, okręg miejski, terytorium wewnątrzmiejskie miasta o znaczeniu federalnym.

Osada wiejska to jedno lub więcej osiedli wiejskich (miasta, wsie, wsie, wsie, gospodarstwa, wsie, auły i inne osiedla wiejskie) połączone wspólnym terytorium, na którym samorząd lokalny jest sprawowany bezpośrednio przez ludność i (lub ) za pośrednictwem wybieranych i innych organów samorządu terytorialnego.

Osada miejska – miasto lub miejscowość, w której samorząd lokalny sprawowany jest przez ludność bezpośrednio i (lub) poprzez wybieralne i inne organy samorządu lokalnego.

Dzielnica komunalna - kilka osiedli lub osiedli i terytoriów między-osadniczych zjednoczonych wspólnym terytorium, w granicach którego działa samorząd lokalny w celu bezpośredniego rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym o charakterze między-osadniczym przez ludność i ( lub) poprzez wybieralne i inne organy samorządu terytorialnego, które mogą wykonywać określone uprawnienia państwowe, przekazane samorządom na mocy ustaw federalnych i ustaw podmiotów Federacji Rosyjskiej.

Dzielnica miejska – osada miejska nie wchodząca w skład powiatu grodzkiego, której organy samorządu terytorialnego sprawują kompetencje do rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym osady ustanowionej ustawą federalną oraz spraw o znaczeniu lokalnym powiatu miejskiego, a także wykonywać określone uprawnienia państwowe przekazane organom samorządu terytorialnego na mocy ustaw federalnych i ustaw podmiotów Federacji Rosyjskiej.

Wewnątrzmiejskie terytorium miasta o znaczeniu federalnym - część terytorium miasta o znaczeniu federalnym, w obrębie którego samorząd lokalny jest sprawowany przez ludność bezpośrednio i (lub) poprzez wybierane i inne organy samorządu lokalnego -rząd.

W ten sposób w Rosji powstał dwuszczeblowy system samorządu terytorialnego. Jednocześnie osiedla miejskie i wiejskie wchodzące w skład dzielnic miejskich nie są z nimi w relacji podporządkowania; kompetencja między nimi jest rozgraniczona zgodnie z wykazem spraw do rozstrzygnięcia o znaczeniu lokalnym, ustalonym dla odpowiedniego typu gminy.

Gmina jest złożonym systemem społeczno-gospodarczym. Jak każdy system, składa się z podsystemów, których cechy określają jego cele, zadania i kierunki działania. Zatem rozpatrując system samorządu lokalnego na przykładzie miasta, można wyróżnić następujące główne podsystemy: [38]

1) terytorium;

2) ludność;

3) sfera miastootwórcza (przedsiębiorstwa i organizacje stanowiące bazę gospodarczą miasta, determinujące wygląd miasta, strukturę zawodową i kwalifikacyjną ludności zdolnej do pracy, styl życia miasta);

4) sektor usług miejskich (infrastruktura inżynierska i transportowa: budynki, budowle, łączność; zapewnia utrzymanie zasobów mieszkaniowych, zapewnia mieszkania, usługi komunalne, transportowe, gospodarcze, handlowe i inne);

5) infrastruktura społeczna (instytucje i organizacje świadczące ludności usługi medyczne, edukacyjne, kulturalne, rekreacyjne, kultury fizycznej i sportowe).

Będąc systemem otwartym, gmina posiada liczne i różne powiązania z otoczeniem zewnętrznym. Środowisko zewnętrzne jest dla gminy źródłem zasobów materialnych, energii, informacji.

Należy zauważyć, że gminy jako złożone systemy funkcjonują obecnie w Rosji w warunkach nieukształtowanego środowiska wewnętrznego i niestabilności zewnętrznej.

W związku z tym zarządzanie rozwojem gminy wymaga przede wszystkim dokładnego i kompetentnego określenia celów wspólnych działań podmiotów samorządu gminnego – władz lokalnych i ludności. Najważniejszym i znaczącym elementem zarządzania wydaje się wyznaczanie celów.

Pierwotne ukształtowanie celów i zadań działalności gminy następuje w momencie ustalenia statusu gminy i określenia jej kompetencji. Ze względu na publiczno-państwowy charakter samorządu terytorialnego istnieją dwa główne źródła władzy dla władz lokalnych:

1. Państwo. Przypisuje ona główne zadania w zakresie rozwoju gminy samorządom poprzez ustawowe definiowanie spraw o znaczeniu lokalnym i uprawnień w różnych dziedzinach (rozdział 3 ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r., federalne ustawy sektorowe oraz ustawy ustawodawcze podmioty Federacji Rosyjskiej).

2. Ludność. Nakłada na samorządy dodatkowe obowiązki poprzez statuty gmin, inne gminne akty prawne, poprzez formy bezpośredniego wyrażania woli.

Na podstawie uzyskanego zbioru odpowiedzialności władz lokalnych kształtowane są ramy wyznaczania celów, określane są obszary odpowiedzialności samorządów wobec państwa i ludności oraz określane są priorytety rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.

Obecnie rola i funkcje gmin, zwłaszcza osiedli miejskich, jako złożonych systemów społeczno-gospodarczych, stopniowo zmieniają się w Rosji, co wynika z kilku okoliczności:

1. Cele rozwoju gmin znacznie się zmieniają. Jeśli w niedalekiej przeszłości w zarządzaniu gospodarką miejską stosowano zasady racjonalnego terytorialnego rozmieszczenia sił wytwórczych i orientacji na specjalizację miast z obowiązkową dominacją w postaci przedsiębiorstw miastotwórczych, to wraz z rozwojem władza publiczna, zgodnie ze społecznym ukierunkowaniem swojej działalności, ważną rolę zaczęły odgrywać zasady humanistyczne, przyjmując za priorytet tworzenie w gminie korzystnych warunków życia obywateli, rozwoju przedsiębiorczości i kształtowania infrastruktury społecznej.

2. Przestając być odpowiedzialnym za rozwiązywanie problemów produkcyjnych, samorządy przejmują odpowiedzialność za tworzenie i realizację strategii zintegrowanego rozwoju społeczno-gospodarczego terytorium, programów poprawy i rozwoju różnych sektorów gospodarki komunalnej oraz zapewniają również świadczenie wysokiej jakości usług komunalnych dla ludności.

3. Między gminami występuje konkurencja o przyciąganie inwestycji, zasobów finansowych i ludzkich, co wymusza podejmowanie przez samorządy działań zmierzających do poprawy poziomu życia mieszkańców i jakości środowiska, co determinuje system gospodarczo-demograficzny. , parametry społeczne, kulturowe i środowiskowe.

4. Mieszkańcy gmin są stopniowo włączani w system zarządzania rozwojem terytorium, realizując swoje prawa, interesy i inicjatywy jako obywatele i właściciele prywatni poprzez różne formy demokracji bezpośredniej, a także poprzez udział w organach opiniodawczo-doradczych, izbach publicznych przy organach rządowych .

Temat 12. Formy demokracji bezpośredniej w systemie samorządu lokalnego

12.1 Formy bezpośredniego wyrażania woli obywateli na poziomie lokalnym”

Formy bezpośredniego wyrażania woli przyczyniają się do bezpośredniego sprawowania władzy przez ludność gminy i są ważnym elementem ustroju samorządu lokalnego. Formy bezpośredniego wyrażania woli obywateli mogą być dwojakiego rodzaju:

1) formy bezpośredniego wyrażania woli o charakterze wiążącym – są to formy umożliwiające identyfikację obligatoryjnej woli ludności formacji miejskiej: referendum lokalne, wybory samorządowe, zebrania (zjazdy);

2) formy bezpośrednich oświadczeń woli o charakterze rekomendacyjnym – są to formy, które pomagają rozpoznać opinię publiczną ludności na temat realizacji samorządu terytorialnego oraz umożliwiają organom samorządu terytorialnego i urzędnikom podjęcie (lub niepodjęcie) decyzji biorąc pod uwagę opinię i interesy większości społeczeństwa. Takimi formami są terytorialny samorząd publiczny, ludowa inicjatywa prawodawcza, odezwy obywateli do samorządów, konferencje mieszkańców na tematy lokalne, badania opinii publicznej, wiece, demonstracje, pochody, pikiety itp.

Najwyższym bezpośrednim wyrazem woli ludności jest referendum lokalne.

referendum lokalne - To głos obywateli w najważniejszych sprawach samorządu terytorialnego. Konstytucja, ustalając referendum jako jedną z form samorządu terytorialnego (art. 130), uznaje prawo do udziału w referendum każdego obywatela Federacji Rosyjskiej (art. 32).

Ustawa federalna nr 6-FZ z dnia 2003 października 131 r. „W sprawie ogólnych zasad organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” (zwana dalej w tym rozdziale - ustawa o samorządzie lokalnym z 2003 r.) ustanawia następujące zasady utrzymywania referendum lokalne:

1) udział w referendum jest powszechny i ​​równy;

2) głosowanie odbywa się bezpośrednio i dobrowolnie;

3) niedopuszczalna jest kontrola nad wyrażaniem woli obywateli.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 22) decyzję o przeprowadzeniu referendum lokalnego podejmuje organ przedstawicielski samorządu terytorialnego z własnej inicjatywy lub na wniosek ludności zgodnie z art. statut gminy.

Podmioty Federacji Rosyjskiej przyjęły przepisy ustawowe lub wykonawcze dotyczące referendów lokalnych, które określają warunki ich przeprowadzania. Na przykład, zgodnie z ustawą obwodu saratowskiego „O referendach w obwodzie saratowskim” niektóre kwestie muszą zostać poddane pod referendum lokalne: w sprawie utworzenia lub podziału organów samorządu terytorialnego na terytorium gmin, w sprawie zmiany granic gmin gminy itp. Do lokalnego referendum w obwodzie saratowskim Nie można zadawać pytań:

1) w sprawie uchwalenia i zmiany budżetu gmin;

2) o wprowadzeniu, zmianie, zniesieniu podatków i opłat;

3) o podejmowaniu środków nadzwyczajnych i pilnych w celu zapewnienia zdrowia i bezpieczeństwa ludności;

4) w sprawie rozszerzenia uprawnień kierowników jednostek gminnych, kierowników administracji i organów przedstawicielskich jednostek gminnych.

W statutach formacji miejskich specyficznej definicji nabierają następujące kwestie: tryb zbierania podpisów mieszkańców danej formacji miejskiej pod warunkiem przeprowadzenia referendum lokalnego; wymagana liczba takich podpisów; procedura tworzenia, prawa i obowiązki odpowiednich grup inicjatywnych ludności; terminy zwołania referendum lokalnego itp.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 22) decyzje podejmowane w referendum lokalnym nie wymagają aprobaty organów państwowych, urzędników państwowych lub organów samorządu terytorialnego i są wiążące dla wszystkich organów, urzędników, przedsiębiorstwa, instytucje, organizacje zlokalizowane na terenie gminy, a także obywatele. Decyzje podejmowane w referendum lokalnym i wyniki głosowania podlegają urzędowi/opublikowaniu (ogłoszeniu).

Wybory samorządowe, a także referendum lokalne, są najwyższym bezpośrednim wyrazem woli mieszkańców gminy. O ich znaczeniu decyduje przede wszystkim fakt, że w drodze wyborów powstają organy przedstawicielskie samorządu terytorialnego i otrzymują swoje uprawnienia szefowie administracji samorządowej. W trakcie kampanii wyborczej obywatele kierują działaniami organów samorządu terytorialnego swoimi propozycjami i krytycznie oceniają ich pracę. Każda kampania wyborcza stymuluje rozwój aktywności społecznej obywateli, pomaga rozpoznać ich pilne potrzeby i interesy oraz stwarza warunki niezbędne do ich zaspokojenia.

Zgodnie z Ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. wybory samorządowe przeprowadzane są w oparciu o ogólne zasady rosyjskiego prawa wyborczego: powszechne, równe, bezpośrednie prawo wyborcze w głosowaniu tajnym. Ustawa federalna nr 12-FZ z dnia 2002 czerwca 67 r. „O podstawowych gwarancjach praw wyborczych i prawie do udziału w referendum obywateli Federacji Rosyjskiej” określa proces organizowania wyborów do organów samorządu terytorialnego i wyróżnia następujące etapy:

1) zarządzenia wyborów;

2) tworzenie okręgów i obwodów wyborczych, tworzenie komisji wyborczych, sporządzanie spisów wyborców;

3) zgłaszanie i rejestracja kandydatów w wyborach do organów samorządu terytorialnego;

4) prowadzenie agitacji wyborczej;

5) głosowanie;

6) ustalenie wyników wyborów.

Te etapy i inne kwestie wyborów samorządowych są bardziej szczegółowo uregulowane w ustawach podmiotów Federacji Rosyjskiej, na przykład w ustawie Obwodu Saratowskiego „O wyborach do samorządów lokalnych Obwodu Saratowskiego”.

Mieszkańcy gmin mają możliwość odwołania wybranych wcześniej posłów i urzędników samorządowych, którzy nie zasłużyli na zaufanie wyborców. Zgodnie z ustawą Prawo o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 24) głosowanie mieszkańców w sprawie odwołania posła i wybranego urzędnika samorządu terytorialnego możliwe jest pod dwoma warunkami:

1) określone niezgodne z prawem decyzje lub działania (bierność) posła należy udowodnić przed sądem (a poseł musi mieć możliwość złożenia wyborcom wyjaśnień w sprawie postawionych zarzutów);

2) za odwołaniem posła głosuje co najmniej połowa wyborców zarejestrowanych w gminie.

Spotkania obywateli to tradycyjna forma zarządzania sprawami lokalnymi dla Rosji. Spotkania dają obywatelom możliwość połączenia zbiorowej dyskusji na tematy i podejmowania decyzji z osobistą aktywnością i inicjatywą, wyrażaną w ich pytaniach, przemówieniach, udziale w głosowaniu itp. Spotkania służą również jako forma przyciągania obywateli do realizacji szerokiego różnorodność funkcji kierowniczych. Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. w małych miejscowościach miejskich i wiejskich – liczących poniżej 100 osób – zgromadzenia przejmują rolę i funkcje organu przedstawicielskiego, który w takich przypadkach nie powstaje. Tryb zwoływania i odbycia zgromadzeń jest ustalany na szczeblu podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz samorządów. Decyzje podjęte na zebraniu obywateli są wiążące.

Terytorialny samorząd publicznyzgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27) jest formą samoorganizacji obywateli w miejscu zamieszkania na części terytorium gminy. Należy zaznaczyć, że samorząd terytorialny publiczny jest dobrowolną formą samoorganizacji obywateli, tj. może nie być pożądany przez mieszkańców.

Ludowa inicjatywa tworzenia prawa dość aktualna forma bezpośredniego wyrażania woli obywateli, pozwalająca na rozpoznanie opinii publicznej ludności na temat realizacji samorządu terytorialnego. Obywatele ze swoimi propozycjami i projektami w kwestiach o znaczeniu lokalnym mogą pomóc organom przedstawicielskim w opracowywaniu lokalnych przepisów.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. określa i gwarantuje wykonywanie przez ludność gminy prawa do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Gwarancje te wiążą się, po pierwsze, z obowiązkiem rozpatrzenia przez organy samorządu terytorialnego aktów prawnych w sprawach o znaczeniu lokalnym, przedstawianych przez ludność na spotkaniach otwartych z udziałem przedstawicieli ludności, po drugie, z publikacją urzędową wyniki ich rozpatrzenia.

W celu realizacji inicjatywy prawodawczej ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. określa minimalną liczbę grup inicjatywnych obywateli: nie więcej niż 3% liczby mieszkańców gminy posiadających prawo głosu. Wola obywateli do przyjęcia aktu prawnego w formie inicjatywy prawodawczej nie jest dla samorządów obligatoryjna. Umotywowana odmowa przyjęcia (wydania) przez organy samorządu terytorialnego aktu prawnego, którego projekt został wniesiony przez ludność w trybie ludowej inicjatywy prawodawczej, nie pociąga za sobą żadnych skutków prawnych.

Apelacje obywateli samorządom jako jedna z form bezpośredniego wyrażania woli mieszkańców gminy daje im możliwość uczestniczenia w określaniu zadań i działań samorządów, w opracowywaniu dla nich projektów decyzji, w monitorowaniu działalności samorządów rządy i urzędnicy. Apele obywatelskie są ważnym środkiem ukazującym aktywność społeczną i polityczną, zainteresowanie mieszkańców sprawami publicznymi. Ponadto jest to sposób na wzmocnienie więzi aparatu miejskiego z ludnością oraz źródło informacji niezbędnych do rozwiązywania bieżących problemów życia publicznego.

Obywatele mają prawo zwracać się do organów samorządu lokalnego zarówno osobiście, jak i kierować do nich apele indywidualne i zbiorowe. Gwarancje realizacji przez ludność gminy prawa do wystąpienia do samorządów są zapisane w ustawie o samorządzie terytorialnym z 2003 r. Obowiązkiem samorządu jest rozpatrywanie skarg obywateli w terminie miesiąca oraz odpowiedzialność administracyjna, które można ustanowić w przypadku naruszenia terminów i procedury odpowiadania na apele obywateli.

Sondaże jedna z form bezpośredniego wyrażania woli ludności, która umożliwia rozpoznanie opinii publicznej na temat realizacji samorządu terytorialnego. Wyniki badań opinii publicznej poddawane są analizie, badaniom socjologicznym, a następnie komunikowane społeczeństwu za pośrednictwem lokalnych mediów. Organy i urzędnicy samorządu terytorialnego są zainteresowani stałym monitorowaniem i publikacją ich wyników. Pozwalają poznać stanowisko zajmowane przez ludność gminy w stosunku do władz lokalnych i szybko na nie zareagować; pomagają zidentyfikować problemy ludności i podjąć decyzję uwzględniającą opinię i interesy większości; dają możliwość wyjaśnienia swoich poglądów i stanowisk; oraz otrzymywania i dostarczania dodatkowych informacji.

Jedną z nowych form demokracji bezpośredniej jest public przesłuchania, które odbywają się przez wójta gminy z udziałem mieszkańców w celu omówienia najważniejszych projektów przepisów lokalnych. Zatem zgodnie z Ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. do wysłuchania publicznego należy przedstawić:

1) projekt statutu gminy oraz projekty wprowadzenia zmian i uzupełnień do statutu;

2) projekt budżetu lokalnego i sprawozdanie z jego wykonania;

3) projekty planów i programów rozwoju gminy;

4) pytania dotyczące przekształcenia gminy;

5) zagadnienia urbanistyczne.

Wiece, demonstracje, procesje, pikiety i inne masowe demonstracje są jedną z ważnych form demokracji bezpośredniej, choć mają sprzeczny wpływ na życie społeczno-gospodarcze obywateli. Działania te w pewnym stopniu wyrażają nastroje mieszkańców, dlatego ignorowanie takich form wyrażania woli obywateli może prowadzić do zmiany władzy, zakłócenia przyjmowania i realizacji skutecznych programów rozwojowych oraz destabilizacja życia całej gminy.

Formy te odgrywają również ważną rolę w zwróceniu uwagi samorządów na aktualne problemy rozwoju społeczno-gospodarczego terytorium oraz inne kwestie wymagające pilnego rozwiązania. W związku z tym ustawa federalna z dnia 19 czerwca 2004 r. Nr 54-FZ „O spotkaniach, wiecach, demonstracjach, procesjach i pikietach” nakłada szereg wymagań na masowe demonstracje: nie mogą odbywać się w miejscach zabronionych, muszą się odbywać pokojowo i bez broni, bez wezwań do zmiany władzy, nie powinny realizować celów zabronionych przez prawo i powinny być realizowane bez udziału dzieci.

Oprócz form demokracji bezpośredniej przewidzianych przez ustawodawstwo federalne, obywatele mają również prawo do uczestniczenia w realizacji samorządu lokalnego w innych formach, które nie są sprzeczne z obowiązującym ustawodawstwem.

12.2. Terytorialny samorząd publiczny w systemie samorządu lokalnego

Elementem systemu samorządu lokalnego i formą demokracji bezpośredniej o charakterze rekomendacyjnym jest terytorialny samorząd publiczny. Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27), terytorialny samorząd publiczny jest formą samoorganizacji obywateli w miejscu ich zamieszkania w celu realizacji własnych inicjatyw w sprawach o znaczeniu lokalnym.

Terytorialny samorząd publiczny (dalej - TOC) realizowany jest na części terytorium gminy: przy wejściu do budynku mieszkalnego, w domu, w zespole budynków mieszkalnych, w osadzie wiejskiej itp. należy zauważyć, że tylko jeden organ TOC System wielopoziomowy zakłada podporządkowanie niższych poziomów wyższym, na przykład kierownik wejścia zgłosi się do głowy domu, a on z kolei zgłosi się do przewodniczący TOC mikrookręgu. W ten sposób powstaje rozbudowany system obsługi kompleksu mieszkaniowego i zagospodarowania jego terenu. Granice terytorium TOC ustala organ przedstawicielski gminy na wniosek ludności. Opinię ludności zamieszkującej dany obszar można poznać poprzez spotkania, konferencje mieszkańców, badania opinii publicznej itp.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27) określa uprawnienia organów TOC, w szczególności:

1) reprezentowanie interesów ludności zamieszkującej na danym terytorium (podstawową funkcją podmiotu TOC jest reprezentowanie i ochrona interesów mieszkańców jego terytorium w samorządach i organach państwowych);

2) zapewnia wykonanie decyzji podejmowanych na zebraniach i konferencjach obywateli (decyzje podejmowane przez naczelny organ TOC są wykonywane przez inne organy TOC, natomiast ogólne kierownictwo sprawuje przewodniczący TOC);

3) może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie utrzymania zasobów mieszkaniowych, kształtowania krajobrazu, innej działalności gospodarczej mającej na celu zaspokojenie potrzeb społecznych i bytowych obywateli zamieszkujących na danym terytorium, zarówno na koszt tych obywateli, jak i na podstawie umowa pomiędzy terytorialnymi organami samorządu publicznego a organami samorządu terytorialnego korzystającymi ze środków budżetu lokalnego. (W związku z tym na działalność gospodarczą organów TOC nakładane są pewne ograniczenia. W związku z tym organy TOC mają prawo do: tworzenia w określony sposób przedsiębiorstw i organizacji, które zaspokajają potrzeby mieszkańców w zakresie towarów i usług; Władze TOC mają prawo wykorzystanie działek na terenie TOC do budowy piwnic i garaży, tworzenia miejsc dla dzieci i rekreacji, zakładania ogrodów publicznych, otwierania parkingów i terenów dla psów wyprowadzających, a także do innych celów użyteczności publicznej );

4) mają prawo przedkładać organom samorządu terytorialnego projekty gminnych aktów prawnych, podlegające obowiązkowemu rozpatrzeniu przez te organy oraz funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, do których kompetencji należy uchwalanie tych aktów. (Tak więc cechą statusu organów TOC (i ich główną różnicą w stosunku do stowarzyszeń publicznych, którym czasami błędnie przypisuje się organy TOC) jest prawo do uczestniczenia w lokalnym stanowieniu prawa, jako podmiot inicjatywy prawodawczej) .

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27) ustanawia dwie główne formy realizacji terytorialnego samorządu publicznego przez mieszkańców: po pierwsze, bezpośrednią (poprzez wszelkie formy bezpośredniego wyrażania woli) i po drugie, pośrednią – poprzez utworzone Organy TOC System terytorialnego samorządu publicznego jako zespół form organizacyjnych realizacji, TOC zazwyczaj obejmuje następujące elementy:

1) formy bezpośredniego wyrażania woli (walne zgromadzenia, konferencje mieszkańców, badania ludności itp.);

2) organy TOC (posiedzenie jako najwyższy organ, komitet jako organ wykonawczy, przewodniczący sprawuje ogólne zarządzanie organami TOC, komisja rewizyjna jako organ monitorujący realizację działalności gospodarczej itp.);

3) dobrowolne związki organów TOC.

Organy TOC są wybierane przez mieszkańców mieszkających na danym terytorium. Wybory do organów TOC mogą odbywać się zarówno na walnych zgromadzeniach konstytucyjnych lub konferencjach mieszkańców w ich miejscu zamieszkania, jak i na podstawie powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego w głosowaniu tajnym.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27) stanowi, że walne zgromadzenia mieszkańców są uprawnione, jeżeli uczestniczy w nich co najmniej połowa mieszkańców danego terytorium, którzy ukończyli 16 lat. Konferencja mieszkańców odbywa się w przypadku braku możliwości odbycia walnego zgromadzenia mieszkańców. Delegaci na konferencję mieszkańców wybierani są według normy ustalonej przez kierownika administracji lokalnej na wniosek grupy inicjatywnej. Konferencja Obywateli w sprawie Organizacji i Realizacji Terytorialnego Samorządu Publicznego jest właściwa, jeżeli uczestniczy w niej co najmniej 1/3 wybranych delegatów reprezentujących co najmniej połowę mieszkańców danego terytorium, którzy ukończyli 16 lat.

Do przeprowadzenia walnych zgromadzeń wybiera się konferencje mieszkańców, przewodniczącego i sekretarza. Decyzje walnych zgromadzeń i konferencji mieszkańców podejmowane są zwykłą większością głosów obecnych i sporządzane w formie protokołów. Decyzje o spotkaniach i konferencjach TOC są zgłaszane do wiadomości samorządów i innych zainteresowanych stron w ciągu 10 dni.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27) ustanawia wyłączne kompetencje posiedzeń, konferencji TOC, odnosząc do nich następujące zagadnienia:

1) ustalenie struktury organów TOC (na walnym zgromadzeniu mieszkańców określa się rodzaje wybieranych organów TOC, co do zasady jest to przewodniczący sprawujący ogólne kierownictwo, organy wykonawcze i administracyjne oraz kontrolne i kontrolne TOC, na spotkaniu ustalana jest również liczba pracowników organów TOC);

2) uchwalanie statutu TOC, wprowadzanie do niego zmian i uzupełnień (statut jako akt wykonawczy i założycielski TOC może być uchwalony wyłącznie na walnym zgromadzeniu, konferencji mieszkańców);

3) wybór organów TOC (to na walnych zgromadzeniach, konferencjach mieszkańcy wybierają przewodniczącego TOC i organy TOC);

4) określenie głównych działań TOC (na spotkaniach, konferencjach mieszkańcy określają najbardziej priorytetowe obszary rozwoju ich terytorium, z reguły są to kwestie zagospodarowania terenu TOC, naprawy kompleksu mieszkalnego, spotkań z innymi społecznymi i codzienne potrzeby obywateli);

5) zatwierdzenie preliminarza przychodów i wydatków TOC oraz sprawozdania z jego wykonania (w tym przypadku przez preliminarz należy rozumieć akt finansowo-planistyczny podmiotu WTO, który określa przeznaczenie przydzielonych środków oraz wysokość przychody i wydatki za określony okres czasu (zwykle rok) od kwartałów);

6) rozpatrzenie i zatwierdzenie sprawozdań z działalności organów TOC (przewodniczący i organy TOC składają sprawozdania z wyników działalności mieszkańcom ich terytorium, tym samym sprawowana jest publiczna kontrola nad działalnością podmiotu TOC).

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 27), TOC jest zarejestrowany w formie prawnej organizacji non-profit.

Organy TOC muszą posiadać kartę TOC. Wymagania dotyczące utworzenia TOC są określone w Ustawie o samorządzie lokalnym z 2003 r. (art. 27). Zatem karta TOC ustanawia:

1) terytorium realizacji TOC (karty TOC zawierają szczegółowy opis granic ich terytorium ze wskazaniem ulic, numerów sądów, opisu naturalnego krajobrazu geograficznego itp.);

2) cele, zadania, formy i główne kierunki działań TOC;

3) procedura tworzenia, wygaśnięcia uprawnień, praw i obowiązków, kadencja organów TOC (artykuły te znajdują się w prawie wszystkich statutach TOC);

4) tryb podejmowania decyzji (decyzje mające wpływ na interesy mieszkańców zapadają na zebraniach i konferencjach TOC);

5) tryb nabywania mienia oraz tryb korzystania i zbywania tym majątkiem oraz środkami finansowymi;

6) tryb zakończenia realizacji TOC (Statuty TOC co do zasady zawierają wykaz praw i obowiązków komisji likwidacyjnej utworzonej w celu likwidacji TOC).

Zgodnie z art. 27 ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r. dodatkowe wymagania do statutu TOC nie mogą być ustalane przez samorządy.

Ustawy podmiotów Federacji Rosyjskiej określają procedurę tworzenia i zarządzania zasobami finansowymi organów TOC. Co do zasady środki finansowe organów TOC generowane są z następujących źródeł:

1) finanse własne;

2) pożyczone środki;

3) środki przekazane im przez organy samorządu terytorialnego.

Własne środki finansowe powstają z dochodów z działalności gospodarczej organów TOC, dobrowolnych wpłat i darowizn od przedsiębiorstw, instytucji, organizacji, obywateli, a także z innych dochodów. Pożyczone środki to nie tylko pożyczki i kredyty bankowe, ale także dotacje. I wreszcie samorządy przekazują organom TOC środki finansowe na realizację określonych działań, planów, programów, a także z przekazaniem ich indywidualnych kompetencji.

Terytorialny samorząd publiczny w swej istocie jest najbardziej mobilną i operacyjną formą samoorganizacji obywateli z następujących powodów:

1) samorząd terytorialny publiczny jest jak najbliżej mieszkańców;

2) możliwości terytorialnego samorządu publicznego są znacznie szersze niż innych systemów samorządowych;

3) liczba ludności, z którą działają organy terytorialnego samorządu publicznego jest nieproporcjonalnie mniejsza niż w gminie, dzięki czemu możliwa staje się praca z określonymi osobami przy zastosowaniu indywidualnego podejścia.

Wprowadzenie w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r. pozwoli terytorialnemu samorządowi publicznemu stać się nie tylko optymalną formą samoorganizacji obywateli w miejscu ich zamieszkania, ale również przyczyni się do zaangażowania mieszkańców w zarządzanie proces.

Temat 13. Ustrój samorządu terytorialnego

13.1. Samorządy: pojęcie, rodzaje, ogólna charakterystyka

Przez organy samorządu terytorialnego, co do zasady, rozumie się wybieralne i inne organy uprawnione do rozstrzygania spraw o znaczeniu lokalnym i nie objęte systemem organów państwowych. Są to organy lokalnych samorządnych wspólnot terytorialnych, gmin, przez które są tworzone i przed którymi odpowiadają za prawidłowe wykonywanie swoich uprawnień. Samorządy mają następujące cechy:

1) nie są ujęte w systemie władzy publicznej (zgodnie z art. 12 Konstytucji);

2) jeżeli posiadają odrębne uprawnienia państwowe, mogą uczestniczyć w realizacji funkcji państwa, a ich działalność w tym przypadku będzie podlegać kontroli państwa (zgodnie z art. 132 Konstytucji).

Artykuł 34 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu lokalnego w Federacji Rosyjskiej” (zwanej dalej w tym rozdziale - ustawą o samorządzie lokalnym z 2003 r.) jasno określa strukturę organów samorządu terytorialnego, obejmującą następujące elementy:

1) organ przedstawicielski gminy;

2) wójt;

3) administracja terenowa;

4) organ kontrolny gminy;

5) inne organy samorządu terytorialnego przewidziane w statucie. Ponadto obecność pierwszych trzech elementów w systemie organów samorządu terytorialnego jest obowiązkowa.

W systemie władz miejskich szczególne miejsce zajmują: organ przedstawicielski samorząd terytorialny jako organ wybieralny, który ma prawo reprezentować interesy ludności i podejmować w jej imieniu decyzje działające na terenie gminy. Różne są nazwy organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego. W zależności od tradycji historycznych, narodowych i innych, organ przedstawicielski można nazwać: myślą, radą, radą miejską, zgromadzeniem, sejmem, zebraniem przedstawicieli, radą, kurułtajem, dżirgą, kołem itp. .

Organ przedstawicielski realizuje sprawy należące do właściwości wyłącznej – są to sprawy niewymagające referendów, badań opinii publicznej, dyskusji publicznych, o których prawo decydować ma jedynie organ przedstawicielski samorządu lokalnego, a nie inne organy. Zgodnie z ustawą Prawo o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 35) do wyłącznej właściwości organu przedstawicielskiego samorządu lokalnego należą następujące sprawy:

1) przyjęcie statutu gminy oraz wprowadzenie do niego zmian i uzupełnień;

2) zatwierdzenie budżetu lokalnego i sprawozdanie z jego wykonania;

3) ustanawianie, zmiana i zniesienie podatków i opłat lokalnych zgodnie z ustawodawstwem Federacji Rosyjskiej w sprawie podatków i opłat;

4) uchwalanie planów i programów rozwoju gminy, zatwierdzanie sprawozdań z ich realizacji;

5) ustalanie trybu zarządzania i zbywania mieniem stanowiącym własność gminy;

6) ustalanie trybu podejmowania decyzji o tworzeniu, reorganizacji i likwidacji przedsiębiorstw i instytucji komunalnych oraz ustalaniu stawek za usługi przedsiębiorstw i instytucji komunalnych;

7) ustalanie trybu uczestnictwa gminy w organizacjach współpracy międzygminnej;

8) określenie trybu wsparcia rzeczowego, technicznego i organizacyjnego działalności organów samorządu terytorialnego;

9) kontrola wykonywania przez organy samorządu terytorialnego i urzędników samorządu terytorialnego uprawnień do rozwiązywania spraw o znaczeniu lokalnym.

Wymienione uprawnienia organów przedstawicielskich stanowią minimalny, ale nie wyczerpujący wykaz ich praw i obowiązków. Kompetencje organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego określają statuty gmin, gdzie zgodnie z ustawodawstwem podmiotów Federacji Rosyjskiej mogą być rozszerzane (ale nie zawężane). W przypadku, gdy lista kompetencji jest wystarczająco szeroka, znacznie wzrasta rola organów przedstawicielskich w ogólnym systemie organów samorządu terytorialnego.

Strukturą organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego jest struktura wewnętrzna organu, którą zgodnie z ustawodawstwem ustalają samodzielnie mieszkańcy gminy. Do elementów strukturalnych organu przedstawicielskiego samorządu lokalnego zalicza się z reguły:

1) zarząd (prezes);

2) podziały funkcjonalne i branżowe (komisje stałe i tymczasowe);

3) struktury terytorialne (grupy poselskie);

4) frakcje polityczne;

5) aparatura robocza.

Przewodniczący organizuje pracę organu przedstawicielskiego gminy: zwołuje i prowadzi posiedzenia organu przedstawicielskiego; kontroluje i zapewnia wykonanie przepisów organu przedstawicielskiego; podpisuje decyzje, protokoły posiedzeń, inne dokumenty organu przedstawicielskiego; organizuje wykonanie decyzji organu przedstawicielskiego; koordynuje działalność komisji stałych i innych; rozwiązuje inne sprawy, które mogą mu zostać powierzone przez organ przedstawicielski lub powierzone przez obowiązujące prawo.

Komisje stałe, jako funkcjonalno-branżowa jednostka strukturalna organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego, zajmują szczególne miejsce w strukturze tego organu. Do zadań komisji stałych organu przedstawicielskiego samorządu terytorialnego należą następujące zagadnienia:

a) opracowywanie propozycji do rozpatrzenia na spotkaniach;

b) przygotowywanie wniosków i projektów decyzji w sprawach związanych z postępowaniem organu przedstawicielskiego; c) pomoc organom samorządu terytorialnego i posłom w ich pracach związanych z realizacją decyzji organu przedstawicielskiego; d) kontrola, w ramach kompetencji organu przedstawicielskiego, nad działalnością administracji miasta, jej strukturalnymi jednostkami terytorialnymi, a także nad pracą przedsiębiorstw, instytucji i organizacji w celu realizacji decyzji organu przedstawicielskiego.

Organy wykonawcze samorząd terytorialny – organy pełniące funkcje organizacyjne, kierownicze i wykonawczo-administracyjne, mające na celu wykonanie ustaw federalnych, ustaw podmiotu Federacji Rosyjskiej oraz przepisów lokalnych, a także powołane we własnym zakresie statutem gminy tworzenie. Organem wykonawczym samorządu terytorialnego jest administracja lokalna (urząd burmistrza).

Administracja samorządowa (od łac. administratio – zarządzanie, przywództwo) jest organem wykonawczym w ustroju samorządu terytorialnego, na którego czele stoi wójt (szef administracji), realizującym następujące funkcje organizacyjno-administracyjne:

1) wykonywanie ustaw federalnych, ustaw podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej oraz przepisów lokalnych;

2) opracowanie projektu budżetu gminy i jego wykonanie;

3) zarządzanie majątkiem komunalnym;

4) opracowywanie programów rozwoju społeczno-gospodarczego gminy i ich realizacja itp.

Elementy strukturalne administracji lokalnej z reguły obejmują:

1) kierownictwo (szef samorządu i jego zastępcy);

2) aparat administracyjny;

3) departamenty, dyrekcje, komisje;

4) terytorialne (powiatowe) jednostki strukturalne administracji samorządowej.

Wójt kieruje działalnością organów wykonawczych gminy na zasadzie jedności dowodzenia. Wszystkie organy wykonawcze samorządu lokalnego podlegają przed nim i są przed nim odpowiedzialne. Za prawidłowe funkcjonowanie organów wykonawczych samorządu odpowiada osobiście kierownik samorządu terytorialnego. Zgodnie ze statutem gminy kierownik samorządu terytorialnego pełni następujące funkcje:

a) organizuje tworzenie i wykonanie budżetu gminy;

b) kieruje bezpośrednio i przez podległe organy przedsiębiorstwami, instytucjami i organizacjami będącymi własnością gminy;

c) zapewnia przestrzeganie prawa, praw i wolności obywateli;

d) uchylenia aktów prawnych podległych organów administracji; e) organizuje opracowywanie projektów planów, programów, aktów prawnych i przedkłada je do rozpatrzenia przez przedstawicielski organ gminy; f) zawierania umów, porozumień; g) stosować środki motywacyjne, pociągać do odpowiedzialności dyscyplinarnej wyznaczonych przez siebie pracowników gminy.

Zgodnie z ustawą Prawo samorządowe z 2003 r. (art. 37) kierownikiem jednostki samorządu terytorialnego może być:

1) wójt;

2) osobę powołaną na podstawie umowy zawartej na podstawie wyników konkursu na określone stanowisko.

Organ przedstawicielski gminy, przeprowadzając konkurs, rozstrzyga następujące kwestie:

a) ustala tryb przeprowadzenia konkursu (w drodze uchwalenia regulaminu konkursu na stanowisko kierownika jednostki samorządu terytorialnego);

b) ustala skład komisji konkursowej (w tym ogólną liczbę członków komisji);

c) powołuje członków komisji konkursowej w obwodach gminnych i miejskich, powołuje tylko 1/3, a 2/3 jest powoływanych przez organ ustawodawczy władzy państwowej podmiotu Federacji Rosyjskiej na wniosek najwyższego urzędnika podmiot wchodzący w skład Federacji Rosyjskiej);

d) wybiera osobę na stanowisko kierownika samorządu terytorialnego spośród kandydatów przedstawionych przez komisję konkursową na podstawie wyników konkursu; e) zatwierdza warunki umowy kierownika administracji (akceptując wzór umowy zawartej z kierownikiem jednostki samorządu terytorialnego);

f) zatwierdza strukturę administracji terenowej w przypadku rezygnacji kierownika jednostki samorządu terytorialnego;

g) ma prawo zainicjować rozwiązanie umowy z kierownikiem jednostki samorządu terytorialnego.

Najwyższym urzędnikiem w systemie samorządu terytorialnego jest wójt. Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 36) wójt:

1) wybierani w wyborach samorządowych lub przez organ przedstawicielski gminy spośród jej członków;

2) jeżeli zostanie wybrany w wyborach samorządowych, jest członkiem organu przedstawicielskiego gminy z prawem głosu decydującego i jest jego przewodniczącym albo stoi na czele administracji samorządowej;

3) jeżeli został wybrany na organ przedstawicielski formacji gminnej, jest przewodniczącym organu przedstawicielskiego formacji gminnej;

4) nie może być jednocześnie przewodniczącym organu przedstawicielskiego gminy i kierownikiem jednostki samorządu terytorialnego;

5) w przypadku utworzenia organu przedstawicielskiego powiatu gminnego spośród przedstawicieli wybieralnych organów osiedli pełni funkcję przewodniczącego organu przedstawicielskiego powiatu gminnego.

Tym samym na szczeblu lokalnym realizowana jest zasada podziału władzy. Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 36) w osiedlach wiejskich (z reguły małych) dopuszczalne jest łączenie uprawnień przewodniczącego organu przedstawicielskiego samorządu lokalnego z wójtem administracja lokalna.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 36) wójt posiada następujące uprawnienia:

1) reprezentuje gminę w stosunkach z samorządami innych gmin, organami władzy publicznej, obywatelami i organizacjami, działa w imieniu gminy bez pełnomocnictwa (uprawnienia reprezentacyjne oznaczają, że wójt ma prawo do podpisywania umów z wymienione podmioty, wyrażają stanowisko w imieniu całej formacji miejskiej, z wyjątkiem przypadków specjalnie przewidzianych w ustawodawstwie lub statucie formacji miejskiej);

2) podpisuje i ogłasza, w trybie określonym statutem formacji miejskiej, normatywne akty prawne uchwalone przez organ przedstawicielski formacji miejskiej;

3) wydawać akty prawne w zakresie swojej kompetencji;

4) mają prawo żądać zwołania nadzwyczajnego posiedzenia organu przedstawicielskiego gminy.

Powyższe uprawnienia przysługują wójtowi gminy, niezależnie od sposobu jego wyboru i organu, któremu przewodniczy. Statuty gmin rozszerzają tę listę uprawnień wójta, biorąc pod uwagę, którym organem kieruje - przedstawicielskim czy wykonawczym. Przewodniczący formacji miejskiej jest kontrolowany i odpowiedzialny przed ludnością formacji miejskiej oraz przedstawicielem samorządu lokalnego.

Organy samorządu terytorialnego są ze sobą powiązane i stanowią jeden system, w którym zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. realizowana jest zasada podziału władz.

13.2. Kompetencje samorządów

Problem określenia kompetencji organów samorządu terytorialnego jest jednym z kluczowych dla kształtowania podstaw prawnych samorządu terytorialnego i organizacji działania samorządu terytorialnego. Co więcej, efektywność całego publicznego systemu władzy zależy od racjonalnego podziału kompetencji pomiędzy jego szczeble.

Sztuka. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, zgodnie z którym podstawowe uprawnienia organów samorządu terytorialnego określa Konstytucja lub ustawa. Ustęp 2 art. 4 Karty zapewnia pełną swobodę działania organów samorządu terytorialnego, w granicach określonych ustawą, w zakresie realizacji własnej inicjatywy w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji i nie podlega właściwości żadnego innego organu .

Ustalając podstawy kompetencji samorządu terytorialnego, Konstytucja w art. 130 wprowadza pojęcie spraw o znaczeniu lokalnym, aw art. 132 przyznaje samorządom najważniejsze uprawnienia do podejmowania decyzji: zarządzanie mieniem komunalnym; tworzenie, zatwierdzanie i wykonanie budżetu lokalnego; ustalanie podatków i opłat lokalnych; utrzymanie porządku publicznego. Ponadto w tym samym artykule ustalono, że organy samorządu terytorialnego rozstrzygają inne sprawy o znaczeniu lokalnym, a także przewiduje możliwość przekazania organom samorządu terytorialnego odrębnych kompetencji państwowych.

Na podstawie tych przepisów można stwierdzić, że istnieją dwa rodzaje kompetencji dla samorządu lokalnego – własne i delegowane. Kompetencje własne określają ustawy (konstytucja, ustawy federalne oraz ustawy podmiotów Federacji Rosyjskiej), a także regulaminy szczebla federalnego, regionalnego i lokalnego. Kompetencja delegowana to kompetencja państwowa (właściwość Federacji Rosyjskiej lub podmiotu Federacji Rosyjskiej) przekazana samorządowi terytorialnemu (formacji samorządowej) odpowiednio przez ustawę federalną lub ustawę podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Najważniejsze zadania samorządu terytorialnego określają także inne artykuły Konstytucji. Tak więc, zgodnie z art. 40, „samorządy zachęcają do budownictwa mieszkaniowego, stwarzają warunki do korzystania z prawa do mieszkania”, „ubogich, innych określonych w ustawie obywateli potrzebujących mieszkania, jest ono udostępniane bezpłatnie lub za przystępną opłatą od… gminy ... fundusze mieszkaniowe zgodnie z zasadami określonymi w ustawie.” Artykuł 41 stanowi, że „opieka zdrowotna w … miejskich zakładach opieki zdrowotnej jest świadczona mieszkańcom bezpłatnie”. W sztuce. 43 gwarantuje „powszechną dostępność i nieodpłatność podstawowego kształcenia ogólnego i średniego zawodowego w państwowych i gminnych placówkach oświatowych”.

Rozwijając Konstytucję, ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. w rozdziale 3 ustala kwestie o znaczeniu lokalnym osiedla, powiatu grodzkiego i powiatu miejskiego oraz uprawnienia organów samorządu terytorialnego do ich rozstrzygania; Rozdział 4 przewiduje umocowanie organów samorządu terytorialnego posiadających odrębne uprawnienia państwowe.

Takie podejście ustawodawcy do kształtowania kompetencji samorządu terytorialnego pozwala na ustalenie minimalnego niezbędnego katalogu funkcji i uprawnień wynikających z jego charakteru i gwarantowanych przez ustawę federalną, doprecyzowania go w odniesieniu do cech podmiot Federacji Rosyjskiej i gminę, a także przekazanie na szczebel samorządu terytorialnego określonych kompetencji organów państwowych, ale najskuteczniej realizowanych na poziomie lokalnym, przy zachowaniu kontroli państwa nad realizacją tych kompetencji.

Pod zagadnieniami o znaczeniu lokalnym w ww. ) samorządy terytorialne samodzielnie.

Ustawa ta szczegółowo określa kwestie o znaczeniu lokalnym dla każdego szczebla organizacji terytorialnej samorządu terytorialnego (osiedle, powiat miejski, powiat miejski) zgodnie z obiektywnymi możliwościami gminy i wymogami polityki państwa w różnych dziedzinach. Stanowi również, że gminy mają prawo rozstrzygać inne sprawy, które nie są wyłączone z ich kompetencji i nie należą do kompetencji innych gmin i organów państwowych, tylko wtedy, gdy dysponują własnymi środkami materialnymi i finansowymi.

Zagadnienia o znaczeniu lokalnym można pogrupować według obszarów działalności:

1) zarządzanie majątkiem komunalnym i finansami lokalnymi (tworzenie, zatwierdzanie, wykonywanie budżetu osady oraz kontrola wykonania tego budżetu; ustanawianie, zmiana i znoszenie podatków i opłat lokalnych osady; posiadanie, użytkowanie i rozporządzanie nieruchomość stanowiąca własność gminy osiedla);

2) organizacja, utrzymanie i rozwój usług komunalnych: przedsiębiorstwa i instytucje związane z zapewnieniem życia ludności w różnych dziedzinach życia lokalnego, tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb ludności w różnego rodzaju usługach (organizacja świadczenia usług publicznych usługi; usługi transportowe i drogowe; zapewnianie mieszkań; tworzenie warunków do świadczenia usług komunikacyjnych, gastronomii publicznej, handlu, usług konsumenckich, kultury; tworzenie warunków do organizacji wypoczynku, masowej rekreacji, kultury fizycznej i sportu; majsterkowanie i ogrodnictwo, wywóz śmieci itp.).

Istnieją następujące kryteria określania przynależności władzy do spraw o znaczeniu lokalnym:

1) sprawy należące do kompetencji organów samorządu terytorialnego powinny dotyczyć przede wszystkim interesów ludności danego terytorium;

2) kwestie do rozstrzygnięcia przez samorządy powinny być niezbędnym elementem codziennego życia ludności (mieszkania, komunikacja miejska, usługi publiczne itp.);

3) rozwiązanie tych kwestii może nastąpić wyłącznie w miejscu zamieszkania obywateli, jeżeli stworzono do tego niezbędne warunki i mechanizmy;

4) realizacja zadań stojących przed organami samorządu terytorialnego wymaga zaangażowania komponentu publicznego w postaci terytorialnych organów samorządu publicznego i innych publicznych formacji ludności;

5) zdolność społeczeństwa do monitorowania wdrażania i obiektywnej oceny wyników rozwiązania tych problemów. [39]

Zagadnienia o znaczeniu lokalnym są jednym z elementów kompetencji samorządów i dają wyobrażenie o obszarach i kierunkach ich działania. W celu rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym samorządy dysponują odpowiednimi uprawnieniami.

Do najważniejszych ustawowych uprawnień samorządów należą:

1) uchwalanie statutu gminy oraz wprowadzanie do niego zmian i uzupełnień, publikowanie gminnych aktów prawnych;

2) ustalenie urzędowych symboli gminy;

3) tworzenie przedsiębiorstw i instytucji komunalnych, finansowanie instytucji komunalnych, tworzenie i lokowanie zarządzenia komunalnego;

4) ustalanie taryf za usługi świadczone przez przedsiębiorstwa i instytucje komunalne;

5) regulacja taryf na towary i usługi organizacji kompleksu komunalnego (z wyjątkiem taryf na towary i usługi organizacji kompleksu komunalnego - producentów towarów i usług w zakresie dostaw energii elektrycznej i (lub) ciepła), taryfy za podłączenie do systemu infrastruktury komunalnej, taryfy organizacji kompleksu komunalnego za podłączenie, dopłaty do taryf za towary i usługi organizacji kompleksu komunalnego, dopłaty do cen (taryf) dla konsumentów;

6) obsługa organizacyjna i logistyczna przygotowania i przeprowadzenia wyborów samorządowych, referendum lokalne, głosowanie w sprawie odwołania posła, członka wybieralnego organu samorządu terytorialnego, wybieralnego funkcjonariusza samorządu terytorialnego, głosowanie nad zagadnienia zmiany granic formacji komunalnej, przekształcenia formacji komunalnej;

7) uchwalanie i organizowanie realizacji planów i programów zintegrowanego rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, a także organizowanie zbioru wskaźników statystycznych charakteryzujących stan gospodarki i sferę społeczną gminy, oraz przekazywanie tych danych organom państwowym w sposób ustalony przez Rząd Federacji Rosyjskiej;

8) powołanie prasy do publikacji aktów prawa gminy, omawiania projektów aktów prawa gminy w sprawach o znaczeniu lokalnym, zwracania uwagi mieszkańcom gminy urzędowych informacji o rozwoju społeczno-gospodarczym i kulturalnym gminy, o rozwoju jego infrastruktury publicznej i innych oficjalnych informacji;

9) realizację międzynarodowych i zagranicznych stosunków gospodarczych zgodnie z ustawami federalnymi.

Zakres uprawnień organów samorządu terytorialnego na obszarach, na których działają one wspólnie z władzami państwowymi, określają także federalne ustawy sektorowe.

Obecnie istnieje kilka trendów w regulacji kompetencji samorządów przez ustawy federalne:

1. Niektóre ustawy określają kompetencje samorządów terytorialnych w zakresie regulacji tej ustawy znacznie szerzej niż czyni to ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 roku. Jest to typowe dla Podstaw ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej o ochronie zdrowie obywateli, ustawy federalne z dnia 23 lutego 1995 r. Nr 26 -FZ „O naturalnych zasobach leczniczych, obszarach i uzdrowiskach poprawiających zdrowie”, z dnia 10 stycznia 1996 r. Nr 4-FZ „O rekultywacji gruntów”, z dnia 23 listopada , 1995 nr 174-FZ „O ekspertyzie środowiskowej”, Ustawy Federacji Rosyjskiej z dnia 19 kwietnia 1991 r. Nr 1032-1 „O zatrudnieniu w Federacji Rosyjskiej”, 7 lutego 1992 r. Nr 2300-1 „O ochronie konsumentów ”, 10 lipca 1992 r. Nr 3266-1 „O edukacji” itp. .

2. W ustawach uchwalonych po wejściu w życie Konstytucji najczęściej stanowi normę, że samorząd terytorialny w granicach swoich kompetencji samodzielnie rozstrzyga istotne sprawy. Limity te nie są jednak określone, gdyż ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. nie wspomina o tym obszarze działalności. Dotyczy to ustaw federalnych z dnia 10 grudnia 1995 nr 196-FZ „O bezpieczeństwie drogowym”, z dnia 11 sierpnia 1995 nr 135-FZ „O działalności charytatywnej i organizacjach charytatywnych”.

3. Znaczna część kompetencji samorządu terytorialnego, przewidziana w ustawie o samorządzie terytorialnym z 2003 r., uzyskała niezbędną specyfikację w odpowiednich ustawach sektorowych federalnych dopiero w 2004 r. („O łączności”, „O łączności pocztowej ”, „O działaniach architektonicznych w Federacji Rosyjskiej”, „O służbach ratowniczych i statusie ratowników”).

Obecnie większość sektorowych ustaw federalnych została dostosowana do listy zagadnień o znaczeniu lokalnym na mocy Ustaw federalnych z dnia 22 sierpnia 2004 r. Nr 122-FZ „W sprawie zmian w aktach ustawodawczych Federacji Rosyjskiej i uchylaniu niektórych aktów ustawodawczych Federacji Rosyjskiej Federacja Rosyjska w związku z przyjęciem ustaw federalnych „W sprawie zmian i uzupełnień do ustawy federalnej „W sprawie ogólnych zasad organizacji organów ustawodawczych (przedstawicielskich) i wykonawczych władzy państwowej podmiotów Federacji Rosyjskiej” oraz „W sprawie zasad ogólnych Organizacji Samorządu Lokalnego w Federacji Rosyjskiej” i z dnia 29 grudnia 2004 r. nr 199 -FZ „W sprawie zmian w aktach prawnych Federacji Rosyjskiej w związku z rozszerzeniem uprawnień władz publicznych konstytucyjnej podmiotów Federacji Rosyjskiej w sprawach podlegających wspólnej jurysdykcji Federacji Rosyjskiej i podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej, a także z poszerzeniem katalogu spraw o znaczeniu lokalnym gmin.”

Ustawodawstwo federalne nie reguluje całego zakresu uprawnień wykonywanych przez samorządy lokalne, przyznając to prawo ustawodawstwu podmiotów Federacji Rosyjskiej oraz aktom wykonawczym gmin. Kompetencje organów samorządu terytorialnego powinny być zapisane w statucie gminy.

13.3. Struktura organizacyjna administracji lokalnej: obszary do poprawy

Ogólnie rzecz biorąc, struktura administracji lokalnej we wszystkich gminach oparta jest na ogólnych zasadach, zgodnie z funkcjonalnym i sektorowym podziałem uprawnień do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym pomiędzy jednostkami strukturalnymi. Jednocześnie jest to system dość dynamiczny, który wraz z zadaniami stojącymi przed gminą, warunkami życia mieszkańców i innymi czynnikami ulega innowacjom.

Przez strukturę organizacyjną rozumie się skład i podporządkowanie wzajemnie powiązanych jednostek organizacyjnych (poszczególnych stanowisk), jednostek (jednostek kierowniczych) i stopni (poziomów) wyposażonych w określone prawa i obowiązki w zakresie wykonywania odpowiednich docelowych funkcji zarządczych. [40]

Łącze sterujące jest oddzielną komórką ze ściśle zorientowanymi funkcjami sterującymi, a stopień (poziom) sterowania to zestaw łączy sterujących zlokalizowanych na pewnym poziomie hierarchicznym.

Na kształtowanie się określonej struktury organizacyjnej administracji lokalnej wpływa kilka czynników, z których główne to:

1. Rodzaj gminy. Określa ona z góry listę spraw o znaczeniu lokalnym, z których formuje się kompetencje administracji.

2. Cele i zadania rozwoju społeczno-gospodarczego gminy. W zależności od wybranych priorytetów rozwojowych, „wzmocnione” zostaną te ogniwa zarządzania, którym powierzono funkcje osiągania odpowiednich celów i rozwiązywania problemów.

3. Wielkość terytorium, liczba i skład ludności gminy. W dużych miastach budowane są bardziej złożone struktury administracyjne, w tym m.in. występują terytorialne podziały strukturalne.

4. Poziom rozwoju infrastruktury produkcyjnej i rynkowej. W gminie bardziej rozwiniętej pod tym względem istnieje więcej możliwości outsourcingu, tj. przeniesienia poszczególnych funkcji administracyjnych, które nie mają charakteru władczego, na sprawniejszego wykonawcę.

5. Różne cechy lokalne - geograficzne, przyrodnicze, demograficzne, historyczne. Decydują o potrzebie tworzenia jednostek strukturalnych, które nie są typowe pod względem funkcjonalności i mogą być niedostępne w większości gmin.

Poza tym na strukturę organizacyjną administracji lokalnej istotny wpływ mają czynniki wewnętrzne, takie jak cechy osobowe przywództwa i jego rola w systemie zarządzania, stosowane technologie zarządzania, poziom odporności na innowacje, organizacja robocizna, sprzęt materialny i techniczny administracji itp.

Obecnie czynnikiem decydującym o ukształtowaniu się struktury samorządu terytorialnego są jej kompetencje w zakresie spraw o znaczeniu lokalnym przewidzianych w prawie federalnym oraz zapisanego w statucie gminy podziału kompetencji między samorządy.

W kompetencjach administracji samorządowej można wyróżnić sześć grup zagadnień:

1) zagadnienia rozwoju społeczno-gospodarczego terytorium;

2) zagadnienia gospodarki komunalnej;

3) kwestie finansowe;

4) kwestie społeczne;

5) kwestie administracyjno-organizacyjne;

6) wykonywanie przekazanych uprawnień państwowych.

Pierwsze pięć grup pytań występuje we wszystkich gminach, niezależnie od ich rodzaju. Szósta grupa pytań dotyczy tylko okręgów miejskich i okręgów miejskich, które są uprawnione do wykonywania określonych kompetencji państwowych.

Wyszczególnione grupy kompetencji są rozdzielone pomiędzy sektorowe i funkcjonalne podziały strukturalne, w wyniku czego powstaje typowa liniowo-funkcjonalna struktura administracji lokalnej, na którą składają się najczęściej:

1) kierownictwo: szef administracji, zastępcy kierowników, do których może należeć pierwszy zastępca;

2) jednostki strukturalne, które mogą podlegać kierownikowi administracji, jednemu z jego zastępców lub wzajemnie sobie podporządkować:

▪ sektorowe jednostki strukturalne odpowiedzialne za poszczególne sektory działalności komunalnej (mieszkanie i usługi komunalne, oświata, kultura, opieka zdrowotna, transport itp.);

▪ funkcjonalne jednostki strukturalne pełniące jedną lub więcej funkcji we wszystkich sektorach (usługa gospodarcza, władza finansowa, władza zarządzająca majątkiem komunalnym itp.);

3) organy terytorialne (np. dla miasta z podziałem dzielnicowym);

4) aparat administracji, który zapewnia i organizuje swoją działalność: obsługę prawną, kadrową, informacyjną, pracę biurową, pracę z apelami obywatelskimi, własną księgowość itp.

Takie struktury organizacyjne nazywane są liniowo-funkcjonalnymi ze względu na główną orientację w systemie decyzyjnym na interakcję między przemysłem (liniowymi) a funkcjonalnymi jednostkami strukturalnymi. Ci pierwsi są z reguły inicjatorami podejmowania decyzji, drudzy pełnią funkcje ekspertyz, koordynacji projektów decyzji.

W zależności od roli i miejsca w strukturze organizacyjnej, wagi i zakresu zadań do rozwiązania, jednostki strukturalne mają różny status i odpowiednio różnią się nazwami.

1. Wydziały – funkcjonalne i sektorowe jednostki strukturalne, które pełnią funkcje wykonawcze, administracyjne i kontrolne w określonej branży lub obszarze zarządzania gminą i określają rozwój koncepcyjny w tym obszarze (przemysł); kierowany przez zastępców szefów administracji.

2. Wydziały - względnie niezależne jednostki strukturalne administracji terenowej, zapewniające określony obszar działania administracji terenowej; ma prawo do wydawania aktów administracyjnych.

3. Komisje - podziały strukturalne utworzone i funkcjonujące na stałe w priorytetowym kierunku administracji.

4. Wydziały - wydziały strukturalne administracji terenowej, pełniące funkcje operacyjne lub pomocnicze.

5. Sektory - nieizolowane organizacyjnie pododdziały strukturalne wydziału (rzadziej - kierownictwo), które wykonują czynności wykonawcze i są tworzone w celu rozwiązywania jednorodnych zadań, z reguły przez określony czas.

6. Prowizje – tworzone są na określony czas w celu rozwiązania problemu.

Jednocześnie lista ta nie jest ujednolicona, aw praktyce często występuje znaczna rozbieżność między nazwami jednostek strukturalnych, ich miejscem w strukturze organizacyjnej i pełnionymi funkcjami.

W nowoczesnych warunkach, gdy efektywność działań samorządów bezpośrednio zależy od umiejętności planowania strategicznego, ukierunkowania na cele i zadania rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, istniejące liniowo-funkcjonalne struktury organizacyjne nie są wystarczająco elastyczne i nie mają czasu na dostosowanie się do zmian w otoczeniu zewnętrznym, obiekcie zarządzania, potrzebach obywateli.

Wymogi powszechnego wprowadzania metod zarządzania ukierunkowanych programowo wymagają tworzenia nowych struktur projektowych (programowych) opartych na szerokiej interakcjach międzywydziałowych, angażujących poszczególne jednostki strukturalne jako głównych wykonawców określonego zadania przez określony czas.

Dzięki takiemu podejściu, aby zająć się priorytetowymi kwestiami rozwoju gminy, opracowywane są programy celowe, które są systemem działań powiązanych zasobami i czasem. Na realizację programu planowane jest przydzielenie niezbędnych zasobów i utworzenie tymczasowego zespołu pracowników, którzy na czas trwania programu w pewnym stopniu podlegają podwójnemu podporządkowaniu: swojemu bezpośredniemu przełożonemu i odpowiedzialnemu realizatorowi programu . Z reguły struktury projektowe tworzone są w administracji w formie komisji grup roboczych.

Wykorzystanie metod programowo-celowych w budowaniu struktury organizacyjnej administracji wymaga kompleksowej pracy nad uregulowaniem działalności działów strukturalnych. Oprócz analizy podziału funkcji w administracji i rewizji istniejących przepisów o wydziałach strukturalnych konieczne jest opisanie i zatwierdzenie w regulaminie administracji systemu współdziałania między wydziałami strukturalnymi, trybu wydawania decyzji zarządczych oraz głównych procesy (łańcuchy funkcji realizowanych przez różne działy strukturalne we wzajemnej interakcji, prowadzące do podjęcia decyzji o przydzielonych zadaniach).

Reorganizując istniejące struktury organizacyjne administracji lokalnych należy mieć na uwadze, że wszelkie działania zmierzające do zmian organizacyjnych niezmiennie napotykają na opór samej organizacji jako systemu społecznego nastawionego nie na rozwój, ale na stabilność i przetrwanie. Dlatego próby radykalnego ulepszenia struktury organizacyjnej nie tylko nie przyniosą pożądanych rezultatów w zakresie poprawy wydajności, ale mogą również prowadzić do katastrofalnych konsekwencji. Kluczem do sukcesu w zmianie organizacyjnej jest kompleksowe podejście naukowe oparte na korelacji kosztów i wyników wraz ze szczegółowym badaniem systemu „od środka”.

Przy określaniu struktury administracji terenowej i podziału kompetencji między jej wydziałami należy kierować się następującymi zasadami:

▪ celowość i logika, jasne określenie bloków funkcjonalnych;

▪ unikanie powielania i równoległości;

▪ kompletność uwzględnienia i uniknięcie luk w rozwiązywaniu problemów o znaczeniu lokalnym przez administrację lokalną jako całość;

▪ skuteczność, która zapewnia możliwość oceny (zmierzenia) osiągniętego wyniku pracy;

▪ wystarczalność wsparcia, która polega na zapewnieniu jednostce strukturalnej wystarczającej ilości wsparcia materialnego, prawnego, informacyjnego i innego rodzaju dla prawidłowego wykonywania jej obowiązków funkcjonalnych;

▪ spójność i związek z innymi podziałami, tj. przy opisywaniu funkcji jednostki strukturalnej uwzględnianie jej powiązań z innymi strukturami;

▪ strukturyzacja (detailing), czyli podział funkcji jednostki strukturalnej na funkcje poszczególnych specjalistów, które są im przypisane w formie obowiązków służbowych;

▪ efektywność, czyli osiąganie wyznaczonego celu i rozwiązywanie problemów działu najniższym kosztem;

▪ przeciwdziałanie zasadzie tworzenia struktur „dla ludzi”;

▪ jednolite podejście do kształtowania struktur i ustalania stanu kadrowego organów samorządu terytorialnego. [41]

Oczywiście działalność polegająca na dokonywaniu zmian w strukturze organizacyjnej administracji terenowej wymaga kompetentnej pracy eksperckiej i analitycznej, a także prawnej (opracowanie i utrzymywanie aktualnych dokumentów regulujących organizację i działalność administracji) i kadrowej (przekwalifikowanie). i zaawansowane szkolenie pracowników, szkolenie rezerwy kadrowej) wsparcie .

13.4. Planowanie działań administracji lokalnej

W celu zapewnienia zgodności bieżących działań administracji samorządowej z stawianymi jej celami i zadaniami tworzony jest system planowania pracy administracji.

System planowania to zespół działań realizowanych przez administrację terenową i jej wydziały strukturalne w celu określenia zadań, bieżących rezultatów działań, środków i sposobów ich osiągnięcia zgodnie z celami administracji na podstawie analizy sytuacji, prognozy szacunki jego rozwoju i możliwe zasoby. Planowanie zapewnia efektywne wykorzystanie zasobów organizacyjnych, koordynację wewnętrzną, dostosowanie struktury organizacyjnej i funkcjonalnej administracji do wymagań zewnętrznych, świadomość strategii organizacyjnych przez kierowników i specjalistów. Proces planowania obejmuje analizę celów strategicznych, które są odzwierciedleniem aktualnego stanu i problemów w zakresie administracji lokalnej; prognoza przyszłego stanu obiektów docelowych i warunków zewnętrznych; tworzenie systemu zadań; określenie optymalnych strategii działania.

Skuteczne planowanie działań administracji lokalnej powinno być poprzedzone określeniem priorytetów rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, w oparciu o kompleksową analizę aktualnej sytuacji we wszystkich sferach życia społeczności lokalnej. Na podstawie sformułowanych priorytetów tworzona jest strategia rozwoju społeczno-gospodarczego gminy (lub dokonywane są korekty istniejącej strategii), określany jest cel i zadania działań władz lokalnych w długim okresie.

Z kolei w oparciu o strategię rozwoju, cele i zadania działań samorządów tworzone są średniookresowe programy rozwoju społeczno-gospodarczego terytorium oraz plan strategiczny (koncepcję) działań administracji lokalnej .

Na podstawie średniookresowego programu rozwoju społeczno-gospodarczego gminy, zgodnie ze strategicznym planem (koncepcją) działań administracji samorządowej, opracowywany jest roczny plan pracy administracji.

Taki zintegrowany, wielopoziomowy system planowania ma znaczny potencjał w rozwiązywaniu zarówno bieżących problemów, jak i długofalowych zadań stojących przed administracją, jednak obecnie, ze względu na niedostateczne wykorzystanie metod zarządzania programowego na poziomie gmin, jest praktycznie niereklamowany. .

Z reguły istniejące systemy planowania pracy administracji mają na celu przede wszystkim koordynację w czasie działań kierownictwa administracji lokalnej i jej podziałów strukturalnych. W tym celu administracje opracowują roczne i kwartalne, a czasem miesięczne plany pracy administracji lokalnej i jej wydziałów strukturalnych. Na poziomie jednostek strukturalnych można tworzyć tygodniowe plany pracy.

System planowania jest wspierany i regulowany przez wewnętrzne akty prawne, z których głównym jest regulacja administracji lokalnej.

Roczny plan administracji to dokument, który zawiera wykaz działań realizowanych przez administrację w ciągu roku, ze wskazaniem terminów ich realizacji, odpowiedzialnych wykonawców oraz planowanych wskaźników efektywności i skuteczności działań o określonych wartościach. Wydarzenia pogrupowane są według głównych obszarów działalności administracji.

Za kształtowanie rocznego planu administracji odpowiedzialny jest kierownik personelu administracyjnego, który co do zasady ma status zastępcy kierownika administracji.

Propozycje dotyczące ukształtowania planu rocznego składają szef administracji, jego zastępcy, wydziały strukturalne. Naczelnicy wydziałów strukturalnych, w ustalonych terminach, składają pracownikom administracji wnioski dotyczące włączenia działań do rocznego planu pracy administracji, wskazując terminy, odpowiedzialny wydział strukturalny oraz planowane wskaźniki efektywności i skuteczności. Kierownik aparatu podsumowuje otrzymane propozycje i przygotowuje projekt rocznego planu pracy dla administracji. Projekt planu pracy jest przesyłany do zatwierdzenia kierownikom działów strukturalnych i finalizowany z uwzględnieniem otrzymanych uwag.

Plany pracy administracyjnej zazwyczaj obejmują:

1) sprawy podlegające rozpatrzeniu przez organ przedstawicielski gminy;

2) sprawy, których rozpatrzenie wymaga zwołania rady;

3) sprawy, w których konieczne jest podjęcie uchwał szefa administracji;

4) działalność organizacyjną administracji.

Roczny plan pracy jest zatwierdzany przez kierownika administracji i przedkładany do wykonania jednostkom strukturalnym.

Po zatwierdzeniu rocznego planu pracy administracji tworzone są roczne plany działalności jednostek strukturalnych. Są one uzgadniane z wiceszefem administracji kierującym tymi jednostkami i zatwierdzane przez kierownika administracji.

Pytania o stan zaawansowania działań ujętych w rocznym planie pracy administracji należy zgłaszać na stałe spotkanie z kierownikiem administracji. Działania rocznego planu pracy administracji, roczne plany pracy departamentów i sektorów mogą być korygowane w ciągu roku.

Plan kwartalny (miesięczny) jest elementem planu rocznego. Powstaje na poziomie administracji, poziomie niezależnych jednostek strukturalnych. Działania planu rocznego zaplanowane na odpowiedni miesiąc mogą być korygowane zgodnie z bieżącymi problemami, zadaniami i instrukcjami przedstawicielskiego organu gminy.

Plan tygodniowy to lista czynności wykonywanych w ciągu tygodnia. Plan tygodniowy może być tworzony na poziomie samodzielnych jednostek strukturalnych jako element planu miesięcznego, z uwzględnieniem dodatkowych instrukcji i zadań oraz decyzją kierownika jednostki strukturalnej.

Zgodnie z planami strategicznymi i operacyjnymi określa się wielkość planowanej pracy dla każdego pracownika, jego wkład lub udział w osiąganiu ogólnych celów działalności, odzwierciedlonych w indywidualnych planach pracownika.

Plany indywidualne są jedną z metod naukowej organizacji pracy pracowników administracji samorządowej, przyczyniając się do efektywnego wykorzystania czasu pracy, określając główne i drugorzędne obszary działalności oraz zapobiegając pełnieniu zbędnych funkcji. Indywidualne plany sporządzane są na kwartał, miesiąc, tydzień, następny dzień.

Powołane w administracji organy koordynacyjno-doradcze (zarząd, zebranie stałe, grupy robocze) samodzielnie planują swoje działania zgodnie z obowiązującymi w nich przepisami.

Temat 14. Finansowo-gospodarcze podstawy samorządu terytorialnego

Przez podstawy finansowo-gospodarcze samorządu lokalnego rozumie się zbiór norm prawnych, które konsolidują i regulują stosunki społeczne związane z tworzeniem i korzystaniem z mienia komunalnego, budżetów lokalnych i innych finansów lokalnych w interesie ludności gminy. Przy kształtowaniu podstaw finansowo-gospodarczych samorządu terytorialnego stosuje się następujące zasady:

1) zasadę wystarczalności zasobów komunalnych;

2) zasadę ograniczonych środków przez obszar gminy;

3) zasadę integralności infrastruktury;

4) zasadę równoważenia budżetu lokalnego;

5) zasada niezależności finansowej i gospodarczej samorządów terytorialnych itp.

Zasady niezależności finansowej i ekonomicznej są zapisane w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego (art. 9), w Konstytucji (art. 12, 130, 132), w ustawie federalnej z dnia 6 października 2003 r. nr 131-FZ” O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej w niniejszym rozdziale – Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r.). Zgodnie z tymi aktami normatywnymi organy samorządu terytorialnego mają prawo do samodzielnego zarządzania mieniem komunalnym i budżetami lokalnymi, a zasoby finansowe władz lokalnych muszą być współmierne do ich kompetencji.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 49) podstawa ekonomiczna Samorząd terytorialny składa się z majątku będącego własnością gminy, środków budżetów lokalnych oraz praw majątkowych gmin. Kodeks cywilny Federacji Rosyjskiej (art. 215) definiuje mienie komunalne jako własność należącą do osiedli miejskich, wiejskich i innych gmin.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 50) gminy mogą posiadać:

1) nieruchomości przeznaczone do rozwiązywania problemów o znaczeniu lokalnym (na przykład nieruchomości przeznaczone do zaopatrzenia ludności w energię elektryczną, gaz i wodę; drogi publiczne; zasoby mieszkaniowe; transport pasażerski; działki; odizolowane zbiorniki wodne na terenie gminy itp. .).P.);

2) mienie przeznaczone do realizacji niektórych uprawnień państwowych przekazane samorządom;

3) mienie przeznaczone na wspieranie działalności organów i funkcjonariuszy samorządu terytorialnego, pracowników komunalnych, pracowników przedsiębiorstw i instytucji komunalnych.

Do najpowszechniejszych sposobów kształtowania własności komunalnej we współczesnych warunkach zalicza się:

a) komunizacja (przeniesienie nieodpłatne lub w zamian za umorzenie majątku z własności państwowej i prywatnej na własność komunalną);

b) zakup (nabycie po koszcie);

c) darowizna;

d) budowa nowych obiektów;

e) przeniesienie na mocy postanowienia sądu;

f) zajęcie przedmiotów bez właściciela itp.

Majątek komunalny jest uznawany i chroniony przez państwo wraz z innymi formami własności. Organy samorządu terytorialnego w imieniu gminy posiadają, użytkują i rozporządzają mieniem komunalnym. Zgodnie z obowiązującym prawodawstwem samorządy lokalne mają prawo przekazywać mienie komunalne do czasowego lub stałego użytkowania osobom fizycznym i prawnym, władzom państwowym i samorządom innych gmin, zbywać mienie oraz dokonywać innych transakcji. Organy samorządu terytorialnego mogą tworzyć komunalne przedsiębiorstwa i instytucje, uczestniczyć w tworzeniu spółek gospodarczych, w tym międzygminnych.

Obecnie w Federacji Rosyjskiej powstają i działają następujące typy przedsiębiorstw unitarnych:

1) przedsiębiorstwa jednolite oparte na prawie zarządzania gospodarczego (przedsiębiorstwo komunalne);

2) przedsiębiorstwa unitarne oparte na prawie zarządzania operacyjnego (komunalne przedsiębiorstwo państwowe).

Zgodnie z Kodeksem Cywilnym Federacji Rosyjskiej przedsiębiorstwo unitarne odpowiada za swoje zobowiązania całym swoim majątkiem. Przedsiębiorstwo unitarne nie odpowiada za zobowiązania właściciela majątku (składu gminy). Jednostka komunalna nie odpowiada za zobowiązania przedsiębiorstwa komunalnego, z wyjątkiem sytuacji, gdy niewypłacalność (upadłość) takiego przedsiębiorstwa jest spowodowana przez właściciela jego majątku. Przedsiębiorstwa komunalne ponoszą odpowiedzialność subsydiarną za zobowiązania swoich przedsiębiorstw państwowych, jeśli ich majątek jest niewystarczający. Dochody z użytkowania mienia komunalnego trafiają do budżetu gminy.

podstawa finansowa samorząd terytorialny to środki finansowe gminy, które opierają się na budżecie lokalnym. Budżet samorządowy to budżet gminy, którego tworzenie, zatwierdzanie i wykonywanie jest realizowane przez samorządy. Każda gmina ma własny budżet. Budżet powiatu miejskiego oraz zbiór budżetów osiedli wchodzących w skład powiatu miejskiego stanowią skonsolidowany budżet powiatu miejskiego.

Zgodnie z Kodeksem budżetowym Federacji Rosyjskiej dochody budżetów lokalnych to środki otrzymane bezpłatnie i nieodwołalnie zgodnie z ustawodawstwem Federacji Rosyjskiej, będące w dyspozycji samorządów lokalnych. W związku z tym dochodami własnymi są wpłaty podatkowe i niepodatkowe, w całości lub w części, na bieżąco przekazywane do budżetów lokalnych na podstawie ustaw federalnych lub ustaw podmiotów Federacji Rosyjskiej, a także wprowadzane przez organy przedstawicielskie samorządu terytorialnego zgodnie z ustawodawstwem Federacji Rosyjskiej i przesłane do budżetów lokalnych.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 55) odnosi się do dochodów własnych budżetów lokalnych:

1) środki samoopodatkowania obywateli (jednorazowe wpłaty obywateli dokonywane w celu załatwienia określonych spraw o znaczeniu lokalnym, których wysokość ustalana jest w wartości bezwzględnej równej wszystkim mieszkańcom gminy, z wyjątkiem niektórych kategorii obywateli , których liczba nie może przekroczyć 30% ogólnej liczby);

2) dochody z podatków i opłat lokalnych (obecnie jest to podatek od majątku osób fizycznych oraz podatek gruntowy);

3) dochody z podatków i opłat regionalnych;

4) dochody z podatków i opłat federalnych;

5) nieodpłatne transfery z budżetów innych szczebli (dotacje na wyrównanie bezpieczeństwa budżetowego);

6) dochody z mienia we własności komunalnej;

7) część zysków przedsiębiorstw komunalnych;

8) grzywny;

9) dobrowolne darowizny;

10) inne wpływy zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W skład dochodów własnych budżetów lokalnych wchodzą także dotacje przekazywane m.in. na rozstrzyganie spraw o znaczeniu lokalnym o charakterze międzygminnym, na wykonywanie przez samorządy niektórych przekazanych uprawnień państwowych. Ponadto dotacje mogą być przekazywane do budżetu lokalnego – środków budżetowych z innego poziomu systemu budżetowego Federacji Rosyjskiej na zasadach współfinansowania celowych wydatków. Zgodnie z obowiązującym ustawodawstwem, w celu zapewnienia budżetom lokalnym dotacji z wyższego poziomu, można utworzyć:

a) regionalne i powiatowe fundusze wsparcia finansowego osiedli miejskich i wiejskich (w celu wyrównywania bezpieczeństwa budżetowego);

b) gminny fundusz rozwoju w ramach podmiotu Federacji Rosyjskiej (w celu realizacji projektów inwestycyjnych);

c) fundusz dofinansowania wydatków socjalnych;

d) federalne i regionalne fundusze kompensacyjne z tytułu wykonywania niektórych uprawnień stanowych przekazane samorządom lokalnym.

Część wydatkowa budżetu lokalnego przewiduje następujące rodzaje wydatków:

1) rozstrzyganie spraw o znaczeniu lokalnym;

2) wykonywanie niektórych uprawnień państwowych powierzonych organom samorządu terytorialnego;

3) na spłatę zadłużenia z tytułu kredytów i zaliczek komunalnych;

4) z tytułu wynagrodzeń zastępców organu przedstawicielskiego gminy, wybieralnych urzędników samorządu terytorialnego, pracowników gminnych, pracowników przedsiębiorstw i instytucji komunalnych;

5) dotacje na ubezpieczenie mienia komunalnego i pracowników komunalnych;

6) inne wydatki przewidziane w statucie gminy.

Naruszenie zasady równowagi budżetu lokalnego generuje jego deficyt. Głównymi źródłami finansowania deficytu budżetów lokalnych są obecnie: pożyczki komunalne, realizowane poprzez emisję papierów wartościowych w imieniu gminy oraz pożyczki otrzymane od organizacji kredytowych. Zgodnie z kodeksem budżetowym Federacji Rosyjskiej (art. 100) zobowiązania dłużne gminy są spłacane w terminach określonych w warunkach pożyczki i nie mogą przekraczać 10 lat.

W tym względzie należy zauważyć, że ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 75) przewiduje możliwość „upadłości gminy”: jeżeli zadłużenie gminy przekracza 30% jej dochodów własnych, wówczas na podstawie orzeczenia sądu polubownego tymczasowy zarząd finansowy.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. bardziej szczegółowo reguluje kwestie finansowego wsparcia działalności jednostek samorządu terytorialnego. Jednym z najważniejszych punktów jest zakaz tzw. „mandatów niekapitałowych”, czyli przekazywania gminom pewnych uprawnień państwowych, które nie są wyposażone w niezbędne środki finansowe i materialne. Jednocześnie zachowany jest „reżim transferów ujemnych”, zgodnie z którym gmina, której poziom bezpieczeństwa budżetowego jest co najmniej dwukrotnie wyższy od średniego dla podmiotu Federacji Rosyjskiej, będzie musiała odliczyć część dochody w przyszłym roku do wojewódzkiego funduszu finansowego wsparcia rozliczeń.

Zatem uznanie i gwarancja przez państwo samorządu lokalnego zakłada, że ​​państwo przyjmie na siebie określone obowiązki w celu stworzenia niezbędnych warunków ekonomicznych, finansowych i innych oraz warunków wstępnych dla rozwoju samorządu lokalnego. W tym zakresie władze publiczne korzystają z następujących uprawnień:

1) reguluje ustawą tryb przenoszenia mienia państwowego na własność komunalną;

2) przekazać władzom lokalnym środki materialne i finansowe niezbędne do realizacji niektórych uprawnień państwa;

3) zapewnić równowagę minimalnych budżetów lokalnych;

4) uchwalać celowe programy rozwoju i wspierania samorządu lokalnego.

Znaczenie finansowych i ekonomicznych fundamentów samorządu terytorialnego jest obecnie bardzo duże. To właśnie fundamenty finansowe i gospodarcze zapewniają samodzielność ekonomiczną samorządów, służą zaspokajaniu potrzeb ludności i przyczyniają się do rozwoju społeczno-gospodarczego gminy.

Temat 15. Związki gmin jako forma współpracy międzygminnej

W celu zwiększenia efektywności działań organów samorządu terytorialnego, koordynowania i jednoczenia wysiłków w rozwiązywaniu wspólnych problemów gminy mają prawo do tworzenia stowarzyszeń w formie stowarzyszeń lub związków. W związku z tym gminy samodzielnie rozważają i decydują o potrzebie zjednoczenia się ze sobą oraz o formach tego stowarzyszenia.

Obecnie w Federacji Rosyjskiej istnieje kilka rodzajów stowarzyszeń gmin:

a) związki ogólnorosyjskie (np. Związek Miast Rosyjskich, Związek Małych Miast Rosji);

b) stowarzyszenia międzyregionalne (Związek Miast Syberii i Dalekiego Wschodu, Związek Miast Południa Rosji itp.);

c) ośrodki regionalne (Stowarzyszenie Miast Obwodu Irkuckiego, Stowarzyszenie Miast Obwodu Leningradzkiego itp.);

d) wyspecjalizowane stowarzyszenia (Stowarzyszenie zamkniętych formacji administracyjno-terytorialnych Ministerstwa Obrony Rosji itp.).

Zgodnie z art. 66 ustawy federalnej z dnia 6 października 2003 r. Nr 131-FZ „O ogólnych zasadach organizacji samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej” (dalej w niniejszym rozdziale - Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r.), a w każdym podmiocie Federacji Rosyjskiej powstaje rada gmin. Organizacja i działalność rad gmin podmiotów Federacji Rosyjskiej będą prowadzone zgodnie z wymogami ustawy federalnej z dnia 12 stycznia 1996 r. Nr 7-FZ „O organizacjach niekomercyjnych” (zwanej dalej jako ustawa o organizacjach niekomercyjnych). Zgodnie z tą ustawą rejestracji rad gmin będą dokonywać organy wymiaru sprawiedliwości podmiotu Federacji Rosyjskiej. Status i uprawnienia stowarzyszeń gmin określać będą dokumenty założycielskie (np. statuty rad gmin), rady gmin nie będą mogły samodzielnie rozszerzać swoich kompetencji ani otrzymywać uprawnień od samorządów.

Ustawa o samorządzie lokalnym z 2003 r. (art. 66) określa kompetencje zjazdu rady gmin podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej. Jako najwyższy organ zarządzający:

1) zatwierdza statut rady formacji komunalnych podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej;

2) określa wysokość i tryb wnoszenia składek członkowskich za działalność rady formacji gminnych podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej oraz utrzymanie organów rady formacji gminnych;

3) wybiera organy rady gmin podmiotu wchodzącego w skład Federacji Rosyjskiej;

4) wykonuje inne uprawnienia określone w statucie rady formacji gminnych podmiotu Federacji Rosyjskiej.

Rada formacji miejskich nie ma prawa ingerować w działalność formacji miejskich i ją ograniczać. Rada Gmin jest powołana do prowadzenia współpracy międzygminnej na terenie podmiotu Federacji Rosyjskiej, do reprezentowania i ochrony interesów gmin w organach państwowych podmiotu Federacji Rosyjskiej, do udziału w prace legislacyjne na poziomie regionalnym, organizowanie wspólnych działań gospodarczych, wymiana doświadczeń i informacji, udział w realizacji programów regionalnych itp. str.

Zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 67) na szczeblu ogólnorosyjskim rady gmin podmiotów Federacji Rosyjskiej będą mogły utworzyć jeden ogólnorosyjski związek gmin. W przeciwieństwie do istniejącej różnorodności stowarzyszeń i związków o charakterze ogólnorosyjskim i międzyregionalnym, planuje się utworzenie jednego ogólnorosyjskiego stowarzyszenia. Stowarzyszenie to będzie ważne, jeżeli będzie obejmowało rady gmin co najmniej 2/3 podmiotów wchodzących w skład Federacji Rosyjskiej.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r. (art. 67) określa zasadniczo nowe kompetencje Wszechrosyjskiego Związku Gmin, w szczególności ma ono prawo do zgłaszania propozycji dotyczących składu kandydatów na przedstawicieli Federacji Rosyjskiej w Izba Władz Lokalnych Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Europy (CLRAE).

Kongres Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, jako organ doradczy Rady Europy reprezentujący władze lokalne i regionalne, powstał w 1994 roku. Główne cele CLRAE są następujące:

1) zapewnienie udziału władz lokalnych i regionalnych w realizacji ideału jedności europejskiej oraz reprezentacji i aktywnego udziału w pracach Rady Europy;

2) przedkładanie Gabinetowi Ministrów propozycji mających na celu rozwój ustawodawstwa lokalnego i regionalnego;

3) rozwój współpracy między władzami lokalnymi i regionalnymi;

4) utrzymywanie, w zakresie swoich kompetencji, kontaktów z organizacjami międzynarodowymi w ramach ogólnej polityki stosunków zewnętrznych Rady Europy;

5) ściśle współpracować z krajowymi demokratycznymi stowarzyszeniami władz lokalnych i regionalnych z jednej strony, az europejskimi organizacjami reprezentującymi władze lokalne i regionalne państw członkowskich Rady Europy z drugiej strony.

CLRAE prowadzi bieżącą pracę w pięciu komisjach: Komisji Polityki Społecznej, Komisji Kultury i Edukacji, Komisji ds. Zrównoważonego Rozwoju, Komisji Instytucjonalnej i Komisji Stałej. Główną formą działalności CLRAE są coroczne sesje plenarne odbywające się w Strasburgu, w których biorą udział delegacje narodowe państw członkowskich Rady Europy.

Rosja uczestniczy w sesjach CLRAE od 1996 roku, czyli od wejścia do Rady Europy. Na Kongresie Federację Rosyjską reprezentuje 36 osób: dziewięciu przedstawicieli w Izbie Samorządów Terytorialnych i dziewięciu w Izbie Regionów, a także po dziewięciu deputowanych w każdej z izb. Tryb przedstawiania kandydatów na przedstawicieli Federacji Rosyjskiej w Izbie Władz Lokalnych określa dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej, a liczbę członków na dwa lata określa dekret Prezydenta Federacji Rosyjskiej z dnia 22 maja 2006 r. nr 227-rp „W sprawie zatwierdzenia składu delegacji Federacji Rosyjskiej do udziału w Kongresie Władz Lokalnych i Europejskich w latach 2006-2008”.

Zjednoczone ogólnorosyjskie stowarzyszenie gmin ma na celu wspieranie rozwoju współpracy międzygminnej i w związku z tym nie ma prawa ingerować, ograniczać i kontrolować działalności gmin i ich stowarzyszeń. Zakaz ingerencji ogólnorosyjskiego związku gmin w działalność gmin i ich rad, stowarzyszeń i związków ma na celu zapewnienie zasady niezależności samorządu terytorialnego w Federacji Rosyjskiej.

Organy przedstawicielskie samorządu terytorialnego mogą również tworzyć międzygminne towarzystwa gospodarcze oraz organizacje gminne o charakterze non-profit w postaci autonomicznych organizacji non-profit i fundacji (art. 68, 69 ustawy o samorządzie terytorialnym z 2003 r.).

Zgodnie z ustawą o organizacjach niekomercyjnych przez organizację niekomercyjną rozumie się organizację, dla której głównym celem swojej działalności nie jest osiąganie zysków i nie rozdziela uzyskanego zysku pomiędzy swoich uczestników. Powyższa ustawa definiuje autonomiczną organizację non-profit jako organizację non-profit bez członkostwa, utworzoną na podstawie dobrowolnych składek majątkowych w celu świadczenia usług w zakresie edukacji, opieki zdrowotnej, kultury, nauki, prawa, kultury fizycznej i sport i inne usługi. Powstanie funduszu realizuje także cele społeczne, charytatywne, kulturalne i inne społecznie użyteczne.

Utworzenie organizacji non-profit następuje na podstawie decyzji założycieli (w tym przypadku organów przedstawicielskich samorządu terytorialnego). Organizację non-profit uważa się za utworzoną dopiero od momentu jej rejestracji we właściwych organach. Ustawa o organizacjach non-profit (art. 14) zawiera wykaz dokumentów założycielskich (statut, umowa założycielska, decyzja o utworzeniu organizacji non-profit), które należy zarejestrować w organach wymiaru sprawiedliwości. Dokumenty założycielskie organizacji non-profit muszą określać:

1) nazwę organizacji non-profit, zawierającą wskazanie charakteru jej działalności oraz formy prawnej;

2) lokalizację organizacji non-profit;

3) tryb zarządzania działalnością;

4) przedmiot i cele działalności;

5) informacje o oddziałach i przedstawicielstwach;

6) prawa i obowiązki członków;

7) warunki i tryb przyjmowania do organizacji non-profit oraz wystąpienia z niej (jeżeli organizacja non-profit posiada członkostwo);

8) źródła powstania majątku;

9) tryb dokonywania zmian w dokumentach założycielskich;

10) tryb korzystania z majątku w przypadku likwidacji organizacji non-profit itp. Statut fundacji musi dodatkowo zawierać nazwę zawierającą słowo „fundusz”.

Zarówno autonomiczna organizacja non-profit, jak i fundacja mają prawo do prowadzenia działalności gospodarczej odpowiadającej określonym celom. Ustawa federalna „O organizacjach non-profit” jako zasoby finansowe organizacji non-profit przewiduje:

1) regularne i jednorazowe dochody od założycieli;

2) dobrowolne wkłady majątkowe i darowizny;

3) przychody ze sprzedaży towarów, robót budowlanych i usług;

4) dywidendy otrzymane od akcji, obligacji i innych papierów wartościowych;

5) dochód uzyskany z majątku organizacji non-profit;

6) inne wpływy nie zakazane przez prawo.

Najwyższym organem zarządzającym organizacji non-profit jest walne zgromadzenie członków, które ma wyłączne kompetencje (na przykład przyjęcie i zmiana statutu organizacji; określenie priorytetowych obszarów działalności; tworzenie organów wykonawczych; tworzenie oddziały i przedstawicielstwa, zatwierdzanie planu finansowego, sprawozdania rocznego i bilansu, udział w innych organizacjach, reorganizacja i likwidacja organizacji). Bieżące zarządzanie organizacją non-profit sprawuje organ wykonawczy (kolegialny lub jednoosobowy), a kontrolę nad działalnością przedsiębiorczą sprawuje komisja rewizyjna. W przypadku likwidacji organizacji non-profit tworzona jest komisja likwidacyjna.

Likwidacja organizacji non-profit następuje decyzją 2/3 członków walnego zgromadzenia (samorozwiązanie) i decyzją właściwego sądu. Zgodnie z ustawą o organizacjach non-profit, jeżeli organizacja non-profit otrzyma więcej niż dwa ostrzeżenia o naruszeniu ustawodawstwa Federacji Rosyjskiej przez organ regulacyjny, organizacja non-profit może zostać zlikwidowana decyzją sądu.

Zgodnie z art. 119 Kodeksu cywilnego Federacji Rosyjskiej organizacja non-profit (w tym przypadku fundacja) zostaje likwidowana przez sąd w następujących przypadkach:

1) jeżeli majątek funduszu jest niewystarczający do osiągnięcia jego celów, a prawdopodobieństwo uzyskania niezbędnego majątku jest nierealne;

2) jeżeli nie można osiągnąć celów funduszu i nie można dokonać niezbędnych zmian w celach funduszu;

3) w przypadku gdy fundacja odbiega w swej działalności od celów przewidzianych w statucie;

4) w innych przypadkach przewidzianych prawem.

Ustawa o samorządzie terytorialnym z 2003 r., po raz pierwszy na poziomie federalnym, podejmuje próbę usprawnienia i usystematyzowania różnych spontanicznie powstałych dotychczas stowarzyszeń i związków władz lokalnych. Ustawodawca federalny dokonuje konsekwentnego podziału związków gmin według szczebli władzy i klasyfikuje je według form działalności gospodarczej stowarzyszeń międzygminnych. Regulacja prawna tworzenia i działalności związków gmin pozwoli w praktyce na efektywniejszą realizację współpracy międzygminnej.

Autorzy: Natalia Gegedyush, Maxim Mokeev, Elena Maslennikova

Polecamy ciekawe artykuły Sekcja Notatki z wykładów, ściągawki:

▪ Kulturologia. Notatki do wykładów

▪ Reklama. Kołyska

▪ Inwestycje. Kołyska

Zobacz inne artykuły Sekcja Notatki z wykładów, ściągawki.

Czytaj i pisz przydatne komentarze do tego artykułu.

<< Wstecz

Najnowsze wiadomości o nauce i technologii, nowa elektronika:

Otwarto najwyższe obserwatorium astronomiczne na świecie 04.05.2024

Odkrywanie kosmosu i jego tajemnic to zadanie, które przyciąga uwagę astronomów z całego świata. Na świeżym powietrzu wysokich gór, z dala od miejskiego zanieczyszczenia światłem, gwiazdy i planety z większą wyrazistością odkrywają swoje tajemnice. Nowa karta w historii astronomii otwiera się wraz z otwarciem najwyższego na świecie obserwatorium astronomicznego - Obserwatorium Atacama na Uniwersytecie Tokijskim. Obserwatorium Atacama, położone na wysokości 5640 metrów nad poziomem morza, otwiera przed astronomami nowe możliwości w badaniu kosmosu. Miejsce to stało się najwyżej położonym miejscem dla teleskopu naziemnego, zapewniając badaczom unikalne narzędzie do badania fal podczerwonych we Wszechświecie. Chociaż lokalizacja na dużej wysokości zapewnia czystsze niebo i mniej zakłóceń ze strony atmosfery, budowa obserwatorium na wysokiej górze stwarza ogromne trudności i wyzwania. Jednak pomimo trudności nowe obserwatorium otwiera przed astronomami szerokie perspektywy badawcze. ... >>

Sterowanie obiektami za pomocą prądów powietrza 04.05.2024

Rozwój robotyki wciąż otwiera przed nami nowe perspektywy w zakresie automatyzacji i sterowania różnymi obiektami. Niedawno fińscy naukowcy zaprezentowali innowacyjne podejście do sterowania robotami humanoidalnymi za pomocą prądów powietrza. Metoda ta może zrewolucjonizować sposób manipulowania obiektami i otworzyć nowe horyzonty w dziedzinie robotyki. Pomysł sterowania obiektami za pomocą prądów powietrza nie jest nowy, jednak do niedawna realizacja takich koncepcji pozostawała wyzwaniem. Fińscy badacze opracowali innowacyjną metodę, która pozwala robotom manipulować obiektami za pomocą specjalnych strumieni powietrza, takich jak „palce powietrzne”. Algorytm kontroli przepływu powietrza, opracowany przez zespół specjalistów, opiera się na dokładnym badaniu ruchu obiektów w strumieniu powietrza. System sterowania strumieniem powietrza, realizowany za pomocą specjalnych silników, pozwala kierować obiektami bez uciekania się do siły fizycznej ... >>

Psy rasowe chorują nie częściej niż psy rasowe 03.05.2024

Dbanie o zdrowie naszych pupili to ważny aspekt życia każdego właściciela psa. Powszechnie uważa się jednak, że psy rasowe są bardziej podatne na choroby w porównaniu do psów mieszanych. Nowe badania prowadzone przez naukowców z Texas School of Veterinary Medicine and Biomedical Sciences rzucają nową perspektywę na to pytanie. Badanie przeprowadzone w ramach projektu Dog Aging Project (DAP) na ponad 27 000 psów do towarzystwa wykazało, że psy rasowe i mieszane były na ogół jednakowo narażone na różne choroby. Chociaż niektóre rasy mogą być bardziej podatne na pewne choroby, ogólny wskaźnik rozpoznań jest praktycznie taki sam w obu grupach. Główny lekarz weterynarii projektu Dog Aging Project, dr Keith Creevy, zauważa, że ​​istnieje kilka dobrze znanych chorób, które występują częściej u niektórych ras psów, co potwierdza pogląd, że psy rasowe są bardziej podatne na choroby. ... >>

Przypadkowe wiadomości z Archiwum Wzmacniacz Plug and Play dla chipsetów mobilnych 11.01.2015 Firma Sound Research, której Reality Amplifier jest używany w głośnikach cyfrowych DSM, ogłosiła partnerstwo z Realtek Semiconductor. Nazwa Realtek kojarzy się z szeroką gamą układów scalonych, w tym kontrolerami Ethernet 10/100/1000 Mb/s, routerami bezprzewodowymi, cyfrowymi procesorami sygnałowymi i rozwiązaniami audio. To rozwój rozwiązań dźwiękowych dotyczy obecnej współpracy Sound Research i Realtek. Mówiąc dokładniej, partnerzy wspólnie stworzyli pierwszy w branży samodostrajający się wzmacniacz do chipsetów używanych w komputerach wbudowanych, tabletach i smartfonach. W przeciwieństwie do konwencjonalnych wzmacniaczy w tym segmencie, inteligentny wzmacniacz Realtek jest zoptymalizowany pod kątem pracy przy niskim napięciu, zapewniając jednocześnie wysoki SPL i wydajność. Według twórców, znacznie niższym kosztem przewyższa istniejące rozwiązania. Cechą wzmacniacza jest integracja „silnika” specjalnie opracowanego przez specjalistów Sound Research, który normalizuje poziom sygnału. Jak już wspomniano, dzięki możliwościom cyfrowego procesora sygnałowego, w ciągu kilku minut, a nie dni czy tygodni, jak kiedyś, można uzyskać wysokiej jakości rozwiązanie zoptymalizowane pod kątem komputera, tabletu lub smartfona. Realtek i Sound Research mają prawie 10 lat doświadczenia we współpracy.

Inne ciekawe wiadomości:

▪ Produkcja seryjna pamięci HBM2E

▪ Slow life ratuje przed śmiercionośnymi mutacjami

▪ NCP4589 Kontroler LDO z automatycznym oszczędzaniem energii

▪ Protokół bezprzewodowy Bolt dla klawiatur i myszy

▪ DRE120 i DRE240 to kompaktowe, wydajne zasilacze na szynę DIN

Wiadomości o nauce i technologii, nowa elektronika

Ciekawe materiały z bezpłatnej biblioteki technicznej:

▪ sekcja witryny Rośliny uprawne i dzikie. Wybór artykułów

▪ artykuł Fedra. Słynne aforyzmy

▪ artykuł Czym jest tlen? Szczegółowa odpowiedź

▪ artykuł Lukrecja gładka. Legendy, uprawa, metody aplikacji

▪ artykuł Rozszerzenie możliwości instalacji light-dynamic. Encyklopedia elektroniki radiowej i elektrotechniki

▪ artykuł Silniki elektryczne i ich urządzenia przełączające. Obszar zastosowań. Encyklopedia elektroniki radiowej i elektrotechniki

Zostaw swój komentarz do tego artykułu:

Wszystkie języki tej strony

Arabic	Hebrew	Polish
Bengali	Hindi	Portuguese
Chinese	Italian	Spanish
English	Japanese	Turkish
French	Korean	Ukrainian
German	Malay	Vietnamese

Strona główna | biblioteka | Artykuły | Mapa stony | Recenzje witryn

www.diagram.com.ua
2000-2024